Wojciech Misiąg, znawca finansów publicznych, naukowiec i praktyk, liczy na głęboką reformę procedur budżetowych. Pozorne jest dość powszechne przekonanie, że jak coś jest dotowane z budżetu, to może być uważane za bezpłatne. Jest ono opłacane z podatków i obciąża wszystkich podatników. Jego zdaniem, wymaga to zasadniczej zmiany w mentalności. Mówił o tym jako jeden z członków panelu drugiego "czwartku u ekonomistów" (22.6.06).

Zgodnie z przyjętym planem - na konwersatorium dyskutowano o finansach publicznych. Relację z pierwszego - o współczesnym państwie - "Państwo prawa - prawa władzy" - zamieściliśmy w NŻG w nr 11/2006. Zbieg okoliczności sprawił, że relacjonowanie przebiegu lipcowego "czwartku u ekonomistów" stało się tematem bardzo gorącym. W młodych demokracjach emocjonuje zdobywanie władzy. Nie tylko w młodych demokracjach. Problem powstaje wówczas, kiedy władza nad publicznymi pieniędzmi już zostaje zdobyta.

Dyskusję otworzył Karol Szwarc: "Ta zbitka trzech słów, która dzisiaj nam towarzyszy - reforma finansów publicznych - jest przez różnych ludzi różnie postrzegana i wywołuje rozmaite protesty, np. we Francji, Niemczech, czy we Włoszech. Również i u nas. Jedna z najpoważniejszych, choć można się odnieść do niej krytycznie, propozycji reformy autorstwa prof. Hausnera też się spotkała z dużym () oddźwiękiem.(). Mówię o tym dlatego, że chciałbym położyć akcent na to, iż dyskusja o tym akurat problemie, a także i o innych, nie jest tylko dyskusją o mechanizmach, ale także dyskusją o uwarunkowaniach społecznych i politycznych()".

Kryteria zbieżności

Prof. Jerzy Osiatyński: Bieżąca sytuacja finansów publicznych nie potwierdza czarnych scenariuszy, ponieważ ratuje nas korzystna faza cyklu koniunkturalnego. Problemem jest brak programu dojścia do kryteriów zbieżności. Grozi utrata dostępu do środków z funduszu spójności (19,5 mld euro). Można oczywiście dyskutować nad poprawnością kryteriów z Maastricht. Ale redukcja deficytu w finansach publicznych jest niezbędna także w celu uniknięcia pułapki nadmiernego długu (powyżej 60 proc. PKB).

Powszechnie stosowaną miarą równowagi fiskalnej jest relacja deficytu fiskalnego do PKB. Ile ta relacja wynosi w Polsce? Okazuje się, że na tak na pozór proste pytanie nie ma jednoznacznej odpowiedzi. Według statystyki MF w 2005 r. relacja ta wyniosła ok. 3 proc. Według aktualnego szacunku Komisji Europejskiej jest to 4,4 proc. Różnica polega miedzy innym na tym, że MF wlicza OFE do sektora finansów publicznych, a UE nie wlicza. Jeszcze jest problem standardów EUROSTATU.

Prof. Andrzej Wernik uważa, że bez OFE i po uwzględnieniu standardów EUROSTATU relacja ta mieściła się w przedziale od 3,5 do 4,0 proc. W marcu 2007 r. wygasa przyznane Polsce prawo do zaliczania OFE do sektora finansów publicznych, co uzasadnia liczenie tej relacji bez OFE. Potrzebna jest więc polityka twardego ograniczania deficytu fiskalnego.

Opinia większości uczestników konwersatorium była zgodna, że tak zwana kotwica 30 mld zł jest zdecydowanie niewystarczającym instrumentem niezbędnego ograniczania deficytu fiskalnego. A. Wernik proponuje dodanie tak zwanego ujemnego salda prywatyzacji (w budżecie na 2006 r. zaplanowano 9 mld zł, będzie 12 mld zł).

Z opinii obu profesorów wynika podobny wniosek. Lepszym od kotwicy 30 mld zł kryterium równowagi fiskalnej byłyby potrzeby pożyczkowe netto finansów publicznych. Obejmują one nie tylko budżet państwa, ale także transfery związane z finansowaniem OFE z przychodów z prywatyzacji. Tak naprawdę to obecnie są to głównie z przychody z emisji papierów wartościowych.

Piętą Achillesa finansów publicznych był i jest FUS. Udziela mu się pożyczek, o których wiadomo, że nie zostaną spłacone (z jakich przychodów?) i są umarzane.

Prof. Władysław Gomułka nie mówił o tym, co wydaje się możliwe, ale co jest konieczne. Konieczna jest redukcja deficytu fiskalnego do zera, co zwiększa oszczędności finansujące inwestycje o ok. 5 proc. PKB. Drugie 5 proc. PKB oszczędności i inwestycji pochodziłoby z zagranicy (skutek zmniejszenia ryzyka inwestycyjnego w Polsce). Efektem byłby trwały i zrównoważony rozwój, spełnienie kryteriów zbieżności i szybkie wejście do EUW. Elementami składającymi się na redukcję deficytu fiskalnego powinno być między innymi urynkowienie usług publicznych, w tym ochrony zdrowia i edukacji. Alternatywą jest perspektywa kryzysu finansowego. Podobnie uważa Maciej Krzak. Węgry już odczuwają przedsmak takiego kryzysu.

Jakie podatki?

A.Wernik: Alternatywa jest właściwie bardzo prosta, albo obetniemy drastycznie wydatki, tylko nie wiadomo gdzie, albo pójdziemy na podwyżkę podatków. Podatki według Eurostatu w Polsce stanowią 35,5 proc. PKB, a średnio w UE powyżej 40 proc. Trzeba podnieść podatki, żeby wejść do obszaru euro.

J.Osiatyński: Dużo białych plam jest w propozycjach podatkowych. Niechętnie podejmuje się kwestię opodatkowania rentownych, wysokodochodowych gospodarstw domowych. Nie podejmuje się kwestii wprowadzenia realnego podatku od nieruchomości i katastru.

Dr. Rafał Antczak jest za obniżeniem podatków i uważa, że biednych krajów nie stać na wysokie podatki. Wysokie podatki, to pokusa rozrzutnych wydatków. Jest sceptyczny w sprawie wprowadzenia podatku katastralnego. Natomiast nie jest sceptyczny w sprawie reformy KRUS. Powinno się obciążyć bogatych rolników wyższą składką na KRUS i ograniczyć nadmiernie rozrośniętą administrację.

Propozycję podwyższenia składki na KRUS poparła prof. Małgorzata Duczkowska-Piasecka. W UE dotacje do emerytur rolniczych zależą od poziomu dochodów rolnika.

Prof. Tadeusz Kowalik i prof. Jacek Rostowski polemizowali ze sobą w sprawie polityki podatkowej i terminu wejścia do EUW. Pierwszy uważał, że brak było w dyskusji głosów przedstawicieli polityki społecznej i liczenia się z kosztem społecznym kryteriów zbieżności. Drugi, że opóźnienie wejścia do euro będzie dla Polski niekorzystne.

W tym wielogłosie o podatkach egzotycznie zabrzmiał projekt prof. Andrzeja Blikle, prezesa Fundacji Adama Smitha. Przedstawił projekt prawdziwej rewolucji podatkowej z likwidacją CIT, PIT i podatku ZUS oraz podwyższenia VAT i wprowadzenia dwóch innych zupełnie nowych konstrukcji podatkowych. . Powiedział, że jest to projekt przenoszący strategię firmy do polityki podatkowej państwa i o przychylnych opiniach ekspertów z Brukseli, co inni uczestnicy przyjęli dość sceptycznie (prof. A. Wernik). Rewolucje są kosztowne, zwłaszcza w podatkach.

Co z wydatkami?

A.Wernik: Ograniczenie wydatków socjalnych w Polsce jest trudne, bo ponad 80 proc. stanowią emerytury, renty i świadczenia przedemerytalne, korzystające z ochrony konstytucyjnej. Podobnie z wydatkami na administrację. Mamy administrację wprawdzie niezbyt sprawną, ale stosunkowo małą w skali europejskiej, a musimy dostosowywać naszą administrację do wymagań europejskich. A oszczędzanie na płacach administracji prowadzi do ucieczki najlepszych fachowców do biznesu i zagranicę. Niskopłatna administracja to są albo nieudacznicy, albo otwarte pole dla korupcji.

J.Osiatyński: Proponuje się rzeczy wątpliwe: np. likwidację wyodrębnionych z sektora finansów publicznych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych. Kryją się za tym konkretnie między innymi przedszkola, żłobki, zakłady komunikacji miejskiej. Wyodrębniając te jednostki z sektora finansów publicznych liczyliśmy na stworzenie w ten sposób twardszych ograniczeń budżetowych. Wrócilibyśmy więc do punktu wyjścia. Podobnie nie najlepiej wybranym frontem ataku jest likwidacja funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego. Z ogólnej kwoty wydatków funduszy celowych (145 mld zł) większość (ponad 143 mld zł)przypada na państwowe fundusze celowe. Co więcej, wchodzimy na teren, który może zostać konstytucyjnie zakwestionowany.

Niewątpliwie wiele rzeczy można poprawić także w finansach jednostek samorządu terytorialnego, ale podstawową część wydatków publicznych stanowią wydatki sztywne. Teoretycznie do ruszenia po spełnieniu warunków legislacyjnych są głównie wydatki socjalne. Pasztet, którego nikt nie chce zjeść. Dlaczego nie chce zjeść, o tym napisałem na wstępie - odwołując się do wypowiedzi Wojciecha Misiąga. Trudno liczyć na szybkie przeprowadzenie zalecanej przez niego głębokiej reformy procedur budżetowych.

Jeszcze trudniejszym problemem jest warunkująca tę reformę zmiana w mentalności. Bardzo mocno jest zakorzenione w Polsce i nie tylko w Polsce przekonanie, że jak coś jest dotowane z budżetu, to może ono być uważane za bezpłatne. Dlaczego odpłatne mogą być studia zaoczne, a stacjonarne nie. Są wydatki pozornie na cele humanitarne, na przykład na niepełnosprawnych, które faktycznie wcale nie trafiają do niepełnosprawnych. Karze się za niewydane pieniądze budżetowe, a nie za źle wydane.

Zmiana w podejściu do budżetu, poprzez przyjęcie, że nie stanowi on upoważnienia, ale zobowiązanie, jest trudna mentalnie dla zdobywców władzy nad pieniędzmi publicznymi w każdym systemie, nie wyłączając nowych i starych demokracji.

O blankietowości upoważnień do wydawania środków budżetowych mówił też Łukasz Boberek z SGH. O pracach prowadzonych w administracji nad budżetem zadaniowym, które zmierzają do naprawy tej sytuacji mówiła Magdalena Godek z Kancelarii Premiera. Dr. Andrzej Muszyński powołując się na prof. Zdzisława Sadowskiego przekonywał, że nie jest możliwy budżet zadaniowy bez strategii zadaniowej. Ale i tu stajemy wobec problemu mentalności, ponieważ znane są z przeszłości różne fasadowe strategie zadaniowe.

I co dalej?

Życie biegnie szybko. Ekonomiści uczestniczący w czwartkowej debacie (22 czerwca) nie mogli wiedzieć, do kogo ostatecznie będą zaadresowane ich dezyderaty. Bomba z lustracją Zyty Gilowskiej miała wybuchnąć dopiero nazajutrz, a w ciągu ostatniego miesiąca pobity został w Polsce rekord z trzykrotną zmianą na stanowisku szefa resortu finansów.

Polskie finanse publiczne są urządzeniem dalece niedoskonałym. Wymagają kapitalnego remontu. Największym zagrożeniem jest jednak obecnie to, że urządzenie będzie dalej psute. Dominacja krótkoterminowych interesów politycznych może doprowadzić do jeszcze większego wzrostu wydatków pod presją roszczeń. Skutkiem byłoby dalsze osłabienie więzi społecznych i pogorszenie perspektywy finansowej. Płaciłyby za to następne pokolenia.

Głównym wnioskiem wynikającym z tego czwartkowego spotkania ekonomistów wydaje się więc ostrzeżenie przed nieprofesjonalnym majstrowaniem przy tym dalece niedoskonałym urządzeniu. Zdobycie nad nim władzy nie jest upoważnieniem, ale zobowiązaniem wobec wszystkich, a nie tylko tych, którzy tę władzę pomogli zdobyć i pomagają w jej utrzymaniu.

Co należałoby zrobić, by opinie ekonomistów nie zostały zignorowane. Prowadzący dyskusję red. Grzegorz Cydejko obiecał rozpowszechnienie stenogramu z konwersatorium na stronie internetowej SDP. Dobrze by się stało, gdyby nie poprzestać na stenogramie, ale przedstawić jakieś wnioski PTE i SDP, co z tego wszystkiego wynika dla polityki gospodarczej.

Marek Misiak