Nie tylko nasz system opieki zdrowotnej jest obecnie w stanie wchłonąć dosłownie każdą sumę. Nic zatem dziwnego, że szpitale czekają, niczym kania dżdżu, na unijne pieniądze. W latach 2004-06 na inwestycje w placówkach ochrony zdrowia przeznaczono ze ZPORR (Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego) 147 mln euro. Od 2007 do 2013 r. na infrastrukturę zdrowotną w Polsce może być wydanych w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych 597,5 mln euro, tj. 3,6% całej alokacji.

Choć dyrektorzy szpitali oceniają, że w stosunku do potrzeb to niezbyt wiele, mają jednocześnie nadzieję, że procedury podziału środków będą tym razem prostsze i bardziej przejrzyste; krótko mówiąc, że doświadczenia zdobyte na ZPORR będą w przypadku RPO niczym nauka, która nie pójdzie w las.

Raz się udało...

Marian Furmanek, dyrektor Szpitala Powiatowego w Leżajsku, należy do grona szczęśliwców, którym powiodło się w staraniach o pieniądze ze ZPORR. W 2005 r. lecznica otrzymała z tego źródła około 3 mln zł na diagnostykę obrazową, w tym na nowy aparat rtg. i tomograf. Tym samym zakończyła się epoka uciążliwego i kosztownego wożenia pacjentów na badania do innych ośrodków.

Zdaniem dyrektora, środki tej edycji ZPORR zostały podzielone rzetelnie, w sposób nie budzący zastrzeżeń, czego nie można już powiedzieć o ich podziale w następnym roku. - W 2006 r. 90% pieniędzy ze ZPORR dla Podkarpacia zostało przeznaczonych na kardiochirurgię w Rzeszowie - mówi Marian Furmanek. - Nikt nie kwestionuje tego celu.

Potrzeby w tym zakresie są ogromne, a nasz region był pod tym względem białą plamą na mapie Polski. Nie zmienia to jednak faktu, że 20 szpitali, które także borykają się z nie lada problemami i przygotowały bardzo dobre wnioski, spotkał ogromny zawód. Bardzo liczyłem na kolejne 3 mln zł na SOR. Na otarcie łez dostaliśmy 1 mln zł. W efekcie problem SOR-u ciągnie się do dziś.

Podwójny pech Tarnowa

Specjalistyczny Szpital im. E. Szczeklika w Tarnowie dwukrotnie wypadł z gry o pieniądze ze ZPORR potrzebne na termomodernizację, dokończenie informatyzacji oraz modernizację OIT i izby przyjęć. Za pierwszym razem wniosek uzyskał dobrą ocenę pod względem merytorycznym, jednak jego dalsze losy przesądziła ocena formalna. Panel ekspertów uznał, iż ze względu na fakt, że organem założycielskim szpitala jest prezydent miasta Tarnowa, lecznica nie może być traktowana jako placówka o charakterze regionalnym i unijne pieniądze jej się nie należą.

W kolejnym naborze szpital złożył wniosek wskazując regionalny charakter działalności i znów wypadł za burtę, ponieważ okazało się, że środki przeznaczone są tym razem głównie dla jednostek działających lokalnie. - Wyeliminowali nas eksperci, dla których większe znaczenie miał prezydent Tarnowa jako organ założycielski niż konkretne realia - mówi Marcin Kuta, dyrektor tarnowskiego szpitala.

- Nie wzięto np. pod uwagę, że z naszej hemodynamiki korzystają pacjenci z odległych szpitali i nie są to, bynajmniej, odosobnione przypadki. Nikt nie pamiętał także o tym, że mamy jeden z zaledwie trzech oddziałów dermatologii w Małopolsce. Według nazwy organu założycielskiego automatycznie przypisano nas do szpitali o znaczeniu lokalnym.

Logika według urzędnika

Wielu dyrektorów ma nie najlepsze wspomnienia z okresu starań o pieniądze ze ZPORR. Nie tylko dlatego, że nie udało im się sięgnąć po unijne środki, ale także ze względu na ogromne zawiłości w tworzeniu wniosków, skrajność wymagań formalnych, czasem bezsensownych, bezwzględnie egzekwowanych przez urzędniczą machinę oraz pojawiające się tu i ówdzie podejrzenia, że ostateczna decyzja i tak zależy nie od przesłanek merytorycznych i formalnych, ale od czyjegoś widzimisię.

Niejeden z dyrektorów dobrze się nagłowił, zanim zdecydował, które z kilku przygotowanych wniosków wycofać po to, aby przeszedł jeden. Niejeden zastanawiał się także, dlaczego jego wnioski, bardzo wysoko ocenione, nie uzyskują dofinansowania, podczas gdy inne, oceniane znacznie niżej, odnoszą pod tym względem sukces.

- Szczególnie dobrze zapamiętałem sytuację, w której Urząd Marszałkowski w Krakowie zażądał, abym przyjechał w celu potwierdzenia dokumentu z jego oryginałem - wspomina dyrektor Kuta. - Innym znów razem usłyszałem, że umowa kredytowa, którą dostarczyłem, nie jest dokumentem, o który chodzi, ponieważ urząd potrzebuje promesy umowy. Do dziś nie zdołałem pojąć, dlaczego obietnica kredytu była dla urzędnika ważniejsza niż dokument potwierdzający, że już został on udzielony.

Syndrom niebieskiego tuszu...

Sabina Bigos-Jaworowska, dyrektor Szpitala Powiatowego w Oświęcimiu, dobrze pamięta dzień, który spędziła na stawianiu parafek na każdej stronie przygotowanej dla Urzędu Marszałkowskiego dokumentacji. Koniecznie na każdej i koniecznie niebieskim długopisem. Cóż zrobić, takie wymagania. Co istotnego wnoszą do procesu podziału środków? Nie wiadomo. Tym razem jednak się opłaciło. Oświęcimska lecznica dostała 1,5 mln zł, za które zmodernizowano dwa oddziały.

- Nie raz dzieliliśmy się "wrażeniami" ze ZPORR z innymi dyrektorami - przyznaje dyrektor Bigos-Jaworowska. - Wiele razy zastanawialiśmy się, dlaczego wnioski są tak bardzo skomplikowane, że szpitale nie są w stanie samodzielnie ich przygotować i muszą sięgać po pomoc, naturalnie odpłatną, stosownych pośredników. Wątpliwości budził także sam proces decyzyjny.

Niekiedy docierały do mnie informacje, że czyjś wniosek przechodził przez urzędników UM, komitet sterujący i panel ekspertów, a następnie trafiał na listę rankingową zarządu województwa po to, by w ostatniej chwili spaść np. z drugiego miejsca na siódme. Nic zatem dziwnego, że dyrektorzy szpitali wiążą duże nadzieje ze środkami z Regionalnych Programów Operacyjnych na lata 2007-13, które, ich zdaniem, powinny być dzielone w sposób mniej sformalizowany i bardziej przejrzysty.

- Liczę na to, że doświadczenia ze ZPORR zaprocentują i pieniądze z RPO będą dzielone lepiej - oczekuje Marcin Kuta. - Przede wszystkim chodzi o to, aby urzędnicze myślenie nie zdominowało celu, tj. obiektywnego, rzetelnego podziału środków, które mają trafić tam, gdzie są rzeczywiście potrzebne i będą dobrze wykorzystane.

ZPORR z perspektywy

W przypadku ZPORR instytucją zarządzającą jest Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, które stworzyło wytyczne, procedury podziału środków i podzieliło pieniądze pomiędzy poszczególne regiony według określonego algorytmu. O przyznaniu środków na poszczególne inwestycje województwa decydowały już samodzielnie. Pierwszym etapem była ocena wniosków dokonywana niezależnie przez dwóch urzędników Urzędu Marszałkowskiego.

Oceny merytoryczno-technicznej dokonywał panel ekspertów. Następnie wniosek trafiał do regionalnego komitetu sterującego i w końcu do zarządu województwa jako określona pozycja w rankingu. Ostateczne decyzje zapadały na tym właśnie etapie. - Stworzyliśmy system, który, naszym zdaniem, był przejrzysty - ocenia Aleksandra Kwiatkowska, dyrektor departamentu wdrażania programów rozwoju regionalnego w MRR.

- Nazwiska ekspertów pracujących w poszczególnych panelach zostały utajnione, w celu zabezpieczenia przed ewentualnymi naciskami. Specjaliści podpisywali także deklaracje bezstronności i poufności. Oceny każdego projektu dokonywało niezależnie dwóch, trzech ekspertów, a w przypadku projektów o wartości powyżej 8 mln zł włączany był także czwarty ekspert. Każda ocena znajdowała odzwierciedlenie w punktacji.

Jeśli różnica oceny między dwoma ekspertami w obrębie jednego kryterium przekraczała 3 punkty, projekt był przekazywany do innego panelu, którego ocena była już uznawana za wiążącą. MRR ustaliło także zasady postępowania na wyższych szczeblach decyzyjnych. Do podpisania deklaracji bezstronności i poufności byli również zobowiązani członkowie regionalnych komitetów sterujących, a zarządy województw miały obowiązek uzasadnić każdą zmianę dokonaną na liście rankingowej.

MRR wymagało również podania do publicznej wiadomości każdego etapu oceny projektu. Ministerstwo pełniło także funkcję organu odwoławczego, do którego trafiały skargi beneficjentów dotyczące naruszeń procedury wyboru projektu. - W takich przypadkach dokładnie ocenialiśmy dokumentację, a jeśli było to konieczne, jechaliśmy na kontrolę - mówi dyrektor Kwiatkowska.

- W przypadku stwierdzenia naruszeń proceduralnych, np. zmiany pozycji projektu na liście rankingowej bez wymaganego uzasadnienia, nakazywaliśmy powtórzenie tego etapu konkursu. Mieliśmy w sumie 1163 odwołania, z których rozpatrzonych pozytywnie zostało mniej niż 10%. Jednak nie sposób dziś powiedzieć, jaką część spośród nich stanowią projekty związane z ochroną zdrowia, ponieważ nie robiliśmy takich wyróżnień.

Teraz RPO

Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego intensywnie przygotowuje się do podziału 61,2 mln euro na ochronę zdrowia z Regionalnego Programu Operacyjnego dla Mazowsza na lata 2007-13. Zmian, w porównaniu ze ZPORR, jest bardzo wiele.

Wszystkie mają na celu maksymalne uproszczenie procedur i zminimalizowanie uznaniowości, której, jak twierdzi Elżbieta Błaszczyk, kierownik wydziału rozwoju regionalnego w departamencie strategii rozwoju regionalnego w mazowieckim Urzędzie Marszałkowskim, całkowicie wyeliminować się nie da.

- Najważniejsze elementy systemu to człowiek i kryteria - ocenia Elżbieta Błaszczyk. - Jeśli chodzi o kryteria, to chcemy ustawić je tak, aby jak najwięcej obszarów każdego projektu można było ująć w ocenie punktowej. Nie zmienia to jednak faktu, że nie wszystko da się zmierzyć i zważyć.

Decentralizacja

Najważniejsza zmiana w porównaniu ze ZPORR wiąże się z przyjętą zasadą decentralizacji podziału środków unijnych. W ZPORR kryteria były ustalane na poziomie krajowym. W RPO samorządy regionalne mogą ustalać je samodzielnie, co daje im możliwość uszczegółowienia programu w celu jak najbardziej efektywnego wydatkowania przyznanych środków.

Jeśli po 2-3 latach okaże się, że kryteria prowadzą do wyboru niewłaściwych projektów, UM może je zweryfikować za zgodą komitetu monitorującego, ciała powoływanego przez zarząd województwa - instytucję zarządzającą RPO. W systemie podziału środków z RPO zmienia się rola wojewody, który był dotychczas jednym ze szczebli na poziomie umów i płatności. Teraz jego zadaniem będzie certyfikacja płatności.

O wszystkim decyduje obecnie samorząd regionalny. Na Mazowszu wdrażaniem RPO zajmie się Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, do której trafią wszystkie projekty w celu oceny zarówno formalnej, jak i merytorycznej. ZPORR-owskie panele ekspertów zastąpi komisja oceny projektów, w której zasiądą zewnętrzni asesorzy wyłonieni w drodze konkursu i zatwierdzeni przez zarząd.

W przypadku kontrowersyjnych ocen dwóch niezależnych specjalistów oceniających projekt, do komisji można będzie włączyć ekspertów wybranych na poziomie krajowym. Ostatnim etapem oceny jest ranking i zatwierdzenie wyboru przez zarząd województwa.

Będzie prościej?

W RPO beneficjenci zaoszczędzą na wydatkach na studium wykonalności, biznes plan, ocenę oddziaływania na środowisko itd. Będzie to możliwe dzięki przyjętej zasadzie preselekcji projektów, tj. możliwości oceny projektu nawet w fazie pomysłu. Jeśli projekt nie zostanie zatwierdzony, beneficjent nie wydaje pieniędzy na przedsięwzięcia, które musiałby zrealizować w kolejnej fazie konkursu.

Zostaną także uproszczone wnioski o dofinansowanie z RPO. - Każdy region opracowuje swoje projekty wniosków, w których musi się jednak znaleźć pewien niezbędny zakres informacji - wyjaśnia Agnieszka Kapciak, dyrektor departamentu koordynacji programów regionalnych w MRR. - Ponieważ resort pełni rolę koordynującą, musi czuwać, aby procesy podziału środków przebiegały podobnie w całym kraju. Jest to niezbędne ze względu na potrzebę monitorowania, a następnie przekazywania informacji do Brukseli lub środków masowego przekazu.

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego nie będzie ingerowało w wybór projektów, pozostanie jednak, zgodnie z ustawą o zasadach wprowadzania polityki rozwoju z grudnia 2006 r., instancją odwoławczą. Dyrektor Kapciak podkreśla tendencję do rezygnacji z umieszczania we wnioskach uciążliwych wymagań, które nie wnoszą niczego nowego, w tym z podpisywania parafką i niebieskim długopisem każdej strony dokumentacji... Jednocześnie zapowiada, że pula informacji, których musi dostarczyć beneficjent i tak będzie duża.

Czy zaprocentuje doświadczenie

- Dążymy do uproszczenia wniosków, ale nie zawsze jest to możliwe - tłumaczy Elżbieta Błaszczyk. - Tam, gdzie w grę wchodzi odpowiedzialność za unijne pieniądze, muszą być także formalności. Chodzi o to, aby wyeliminować wszystko, co zbędne i oprzeć się na zdrowym rozsądku. Uważam, że decentralizacja podziału środków skróci drogę do pieniędzy, ponieważ samorządy regionalne zyskają większy wpływ na to, co dzieje się w programie.

Agnieszka Kapciak także jest optymistką: - Doświadczenia ze ZPORR powinny pozytywnie wpłynąć na RPO - uważa. - W systemie pracują ludzie, którzy najlepiej wiedzą, z czym były największe problemy. Myśląc logicznie, jest oczywiste, że będą je chcieli wyeliminować. Tym bardziej że teraz nie można już zasłaniać się brakiem doświadczenia. Tak powinno być, a jak będzie - zobaczymy.

Iwona Bączek