Nakłady na nowe sieci, szczególnie dostępowe, są stosunkowo skromne, przy czym wydatki inwestycyjne w tym zakresie alternatywnych operatorów sieci stacjonarnej są 8 razy mniejsze od nakładów operatorów o znaczącej pozycji rynkowej (SMP). Roczne wydatki operatorów zasiedziałych stanowią 70% ogółu nakładów inwestycyjnych w sektorze komunikacji elektronicznej. Podobnie jest w Polsce.

W ostatnich 5 latach (2003-2007) Grupa TP S.A. zainwestowała 16,7 mld zł w rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej, co stanowi ponad połowę wszystkich inwestycji na tym rynku, a w przypadku telefonii stacjonarnej udział inwestycji TP wynosi ponad 60 proc. Szacunkowy poziom inwestycji w 2007 roku na rynku telefonii stacjonarnej to ok. 3,66 mld zł, z tego 65 proc. to inwestycje TP.

Trudno mówić o aktywności inwestycyjnej operatorów alternatywnych w Polsce, skoro największy z nich w ubiegłym roku wydatkował na ten cel 4 mln zł ( tj. ok. 0,008 zł na jednego klienta, a TP inwestuje 252 zł na jednego klienta).

Jak wskazuje raport Instytutu Łączności pt. "Uwarunkowania rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce", "krytycznie oceniany jest wpływ pakietu regulacyjnego 2002 na działalność inwestycyjną i innowacyjną. Szczególnie krytyczne stanowisko reprezentują prawie wszyscy operatorzy zasiedziali. Zważywszy, że operatorzy zasiedziali są największymi inwestorami, należy ze szczególną uwagą traktować ich opinie i oceny.

Ostatecznie, to oni właśnie podejmują decyzje inwestycyjne, a zatem będą to czynić na podstawie własnego rozeznania sytuacji, nie zdając się wyłącznie na postanowienia dyrektyw, które losy gotowej inwestycji przekazują w ręce regulatora.

Wiele krytycznych uwag o podtrzymywanym przy życiu systemie regulacji sektorowej na rynku komunikacji elektronicznej nie jest pozbawionych słuszności. Nieraz odnosi się wrażenie, że zwalczanie za wszelką cenę dominacji na pewnym rynku staje się celem samym w sobie, w oderwaniu od kontekstu ogólnogospodarczego i społecznego. Ostatecznie w gospodarce wolnorynkowej występowanie podmiotów o dominującej pozycji na rynku nie jest rzadkością, a właściwie można mówić o prawidłowości, jak o tym świadczą zachodzące procesy konsolidacyjne w sektorze komunikacji elektronicznej USA.

W opinii wielu ekspertów obecne zasady regulacji nie przystają do realiów rynkowych, a szczególnie w perspektywie długoterminowej; powstały one w epoce przechodzenia od monopolu do liberalizacji i nie powinny być stosowane do zupełnie innej rzeczywistości rynkowej. Środki zapobiegawcze w postaci regulacji dostępu oraz orientacji kosztowej nie mają w nowych warunkach uzasadnienia.

Należy zatem podjąć ryzyko deregulacji, aby stworzyć warunki do efektywnej (nieregulowanej) konkurencji i przyspieszyć rozwój nowoczesnej gospodarki. W systemie regulacyjnym Wspólnoty należy uwzględnić specyfikę sektora komunikacji elektronicznej w państwach UE-10, ze względu na znaczny niedorozwój infrastruktury stacjonarnej w tym regionie oraz silną pozycję telekomunikacji ruchomej (usługi telefonii ruchomej stały się już substytutem usług telefonii stacjonarnej).

Ten aspekt powinien być przede wszystkim uwzględniany przez regulatorów narodowych, którzy powinni umieć ocenić różnice w poziomie rozwoju infrastruktury, w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju całego rynku telekomunikacyjnego a nie tylko rynku usług. Przy opracowywaniu nowych przesłanek regulacyjnych należy uwzględnić obecność nowych graczy na rynku, jak np. Google, Yahoo!, Skype, a także szybki rozwój telekomunikacji ruchomej oraz usług VoIP."

Regulacja konkurencji

Tym samym trudno zrozumieć, dlaczego Komisja Europejska oraz Europejska Grupa Regulatorów (ERG) forsują regulację konkurencji na rynku usług z wykorzystaniem koncepcji drabiny inwestycyjnej, określanej też jako koncepcja drabiny konkurencji infrastrukturalnej. W myśl tej koncepcji regulator bada wyłaniający się rynek i tak dobiera warunki działalności na nim, aby maksymalnie wesprzeć operatorów alternatywnych.

Analiza rynku wskazuje, że wsparcie to skutkuje wzrostem konkurencji usługowej przy całkowicie biernej postawie inwestycyjnej operatorów alternatywnych. Konsekwencją opisanej powyżej sytuacji jest stagnacja inwestycji całego sektora telekomunikacyjnego. Jedynym źródłem inwestycji pozostaje operator zasiedziały.

Napotyka on jednak dwa poważna ograniczenia. Pierwszym z nich jest ryzyko nieuzyskana zwrotu z zainwestowanych środków, w przypadku kiedy będzie zmuszony do dzierżawy wybudowanej infrastruktury. W konsekwencji skłonność operatora dominującego do inwestycji zostaje poważnie ograniczona. Warto zauważyć, iż zachowanie operatorów alternatywnych i dominujących się pokrywa, zaniżone ceny za hurtowe wykorzystywanie infrastruktury operatora zasiedziałego zniechęca oba typy operatorów do inwestycji.

Drugą negatywną konsekwencją jest fakt, iż wzrost udziałów rynkowych operatorów alternatywnych, pozbawia operatora dominującego istotnej części przychodów, co bezpośrednio przekłada się na zdolność do generowania nowych inwestycji. Hipotezę to potwierdzają dane empiryczne z rynku europejskiego, wskazujące na spadek poziomu inwestycji operatorów SMP. Trendy te mają również negatywną konsekwencję z punktu widzenia drugiego celu jaki stawiają sobie regulatorzy rynku. Brak rzeczywistych zachęt do inwestowania w infrastrukturę powoduje, że następuje prosta replikacja istniejących rozwiązań technologicznych.

Operatorzy alternatywni korzystają prawie wyłącznie z infrastruktury operatora zasiedziałego, sami nie są w stanie wprowadzać nowych technologii. Z kolei operator zasiedziały, zmuszony do ograniczania własnych inwestycji, nie jest skłonny do wprowadzania nowych technologii. Obawiać się może on ryzyka regulacyjnego w postaci pozbawienia go możliwości uzyskania odpowiedniego zwrotu z inwestycji.

W konsekwencji koncentruje się na inwestycjach w dotychczasowe rozwiązania technologiczne, które obarczone są niższym ryzykiem biznesowym. Prowadzenie przez regulatora rynku polityki bazowania wyłącznie na ofertach hurtowych (konkurencja usługowa), bez wprowadzania zachęt do inwestowania, oznaczać będzie efektywne zastopowanie innowacji technologicznych na rynku telekomunikacyjnym.

W tej sytuacji jedynym ośrodkiem innowacji na rynkach telefonii stacjonarnej będą operatorzy telewizji kablowych, nie podlegający regulacji i tym samym mający możliwość kształtowania swojej oferty (oraz decyzji biznesowych) jedynie na podstawie obiektywnych warunków rynkowych.

W polskich realiach, gdzie zasięg operatorów telewizji kablowych jest bardzo ograniczony i koncentrują się głównie w miastach, zastopowanie innowacji na rynku telekomunikacyjnym oznaczać będzie postępowanie "wykluczenia cyfrowego" na obszarach wiejskich i obniżenie konkurencyjności polskiej gospodarki. W sytuacji, gdy inne kraje środkowoeuropejskie (Węgry czy Słowacja) intensywnie promują rozwój sieci światłowodowych, Polska może na trwale popaść w zapóźnienie technologiczne w stosunku do innych państw UE.

Uwalnianie pętli lokalnych

Jakiś czas temu (NŻG nr 12/2008) wskazywaliśmy, że wsparciem dla wzrostu inwestycji może być zawarcie w modelu regulacyjnym szczególnych preferencji proinwestycyjnych np. w ramach technologii LLU (uwalnianie pętli lokalnych) poprzez ustalanie cen na oferty LLU wobec opłat za usługi WLR/BSA w taki sposób, jak to jest czynione w krajach UE. W Polsce jednak (tab. 1) system kształtowany jest przez regulatora (UKE) dokładnie odwrotnie.

W konsekwencji alternatywnym operatorom nie opłaca się dokonywać inwestycji infrastrukturalnych (w tym w LLU), ponieważ poziom cen na usługi WLR/BSA gwarantuje wyższe zyski, przy niższym poziomie ryzyka. W praktyce należałoby oczekiwać ustalenia kosztów oferty LLU na poziomie relatywnie niższym niż koszty ofert BSA/WLR.

Istnienie odpowiednio dużej różnicy między cenami LLU a BSA/WLR oznaczać może stworzenie korzystnej premii dla operatora alternatywnego. Bez takiej premii, w sytuacji kiedy koncentrowanie się na ofertach WLR/BSA nie wymaga prawie żadnych inwestycji w infrastrukturę, operator alternatywny nie będzie miał motywacji dla rozwoju własnej sieci.

Aby go do tego skłonić, koszty hurtowe WRL/BSA muszą być odpowiednio wyższe w relacji do LLU oraz - co równie ważne - muszą to być stawki w ofertach hurtowych na poziomie rzeczywistych kosztów, w zgodzie z wynikami audytu modelu kosztowego TP, by operator był w stanie uzyskać zwrot z ponoszonych nakładów na świadczenie usług hurtowych.

Taki kształt polityki regulacyjnej może zapewnić konkurencyjną relację pomiędzy wykorzystaniem prostych ofert hurtowych (WLR/BSA) a własnymi inwestycjami operatorów alternatywnych. Szybkie osiągnięcia, w postaci sztucznego zwiększenia konkurencji, dzięki wprowadzeniu ofert WLR/BSA, może w dłuższym okresie czasu spowolnić rozwój całego rynku poprzez ograniczenie poziomu inwestycji. Analogiczny skutek będzie miało stosowanie cen zaniżonych na oferty hurtowe, w tym zwłaszcza na ofertę LLU. Zaniżone ceny LLU nie będą gwarantowały odpowiedniego zwrotu z inwestycji i zniechęcą uczestników rynku do większego zaangażowania w jego rozwój.

Obserwacja doświadczeń innych krajów Unii Europejskiej pozwala na postawienie tezy, iż kluczem dla przyszłości rynku telekomunikacyjnego w Polsce jest stymulacja inwestycji w infrastrukturę w pierwszym rzędzie, a rozwój konkurencji w dalszej kolejności. Teza ta wynika z faktu iż konkurencja nie może w pełni rozwinąć się na rynku, który poziomem swojego technologicznego rozwoju jest prawie dwa razy poniżej europejskiej średniej.

Warto również wspomnieć o stałym spadku liczby linii telefonicznych, co po części związane jest z narastającą konkurencją ze strony operatorów komórkowych, ale po części również z ograniczeń technologicznych, jakie wiążą się z przestarzała infrastrukturą stacjonarną w Polsce. Kluczem do rozwoju rynku telekomunikacyjnego w Polsce jest jego modernizacja, jednak bez kompleksowej polityki regulacyjnej, osiągnięcie tego celu nie będzie możliwe.

Adam Cymer

Wypowiedź dr inż. Wacława Iszkowskiego, prezesa Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji

Członkowie zarządu Izby spotkali się w Warszawie z Fabio Colasantim, dyrektorem generalnym DG ds. społeczeństwa informacyjnego i mediów Komisji Europejskiej. Głównym tematem rozmów był problem relacji pomiędzy polityką regulacyjną a rozwojem inwestycji na rynku telekomunikacyjnym.

Problem ten jest ważny dla wszystkich krajów Unii Europejskiej, choć w każdym kraju regulator inaczej do tego podchodzi. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że tak naprawdę to nie jest sprawa regulatora. Ten ma obowiązek stosować prawo telekomunikacyjne obowiązujące w danym kraju. Musi więc działać zgodnie z uregulowaniami wspólnotowymi i w takim zakresie, jaki daje mu prawo krajowe. Ustawodawca i rząd wytyczają strategię rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej. Regulator musi działać zgodnie z prawem telekomunikacyjnym. Jeśli ustawodawca uzna, że należy wspomóc inwestycje, tak kształtuje swoje prawo i poszukuje sojuszników w innych krajach, by zmodyfikować dyrektywy unijne.

Jeśli mówimy o problemie inwestycji, musimy podkreślić, że dyrektywa europejska stanowi, iż prawo krajowe nie może preferować inwestora, zwłaszcza, jeśli jest to operator dominujący. Niemcy chcieli dać DT prawo trzyletniej karencji za inwestycje w sieci nowej generacji i nawet niemiecki parlament ustanowił prawo chroniące DT przed koniecznością udostępniania tych sieci innym operatorom. Komisja Europejska zakwestionowała takie rozwiązanie, a prawo krajowe nie może odstępować od dyrektywy europejskiej.

W innych krajach także podejmowane są próby obejścia dyrektywy z uzasadnieniem, że sieci nowej generacji to jest zupełnie nowa rzeczywistość i trudno mówić, że jakiś podmiot jest dominujący, skoro planuje dopiero inwestycje. Wskazuje się przy tym na konieczność rozdzielenia pojęć rynku. Jeden to jest rynek sieci szerokodostępowej, i ten musi być regulowany, a rynek sieci nowej generacji to jest zupełnie coś nowego i mogą obowiązywać inne regulacje, bo tam nie ma jeszcze podmiotu dominującego.

Dyrektor Fabio Colasanti usłyszał od nas - zapewne w innych krajach UE także - że Komisja Europejska powinna poważnie rozważyć zmianę dyrektywy, by poszczególne kraje - przy współpracy z dominującymi operatorami, bo tylko oni dysponują odpowiednimi środkami - miały możliwość inwestowania w rozwój infrastruktury teleinformatycznej nowej generacji. Nie padły żadne deklaracje, że to nastąpi i kiedy, ale można było odnieść wrażenie, że dyrektor generalny ds. społeczeństwa informacyjnego i mediów Komisji Europejskiej po raz kolejny usłyszał, iż jakieś nowe regulacje wiążące politykę regulacyjną UE z polityką inwestycyjną są konieczne.

W tym sensie nasze spotkanie - o charakterze konsultacyjnym - powinno być inspirujące. Jak wiadomo zmiana dyrektywy to skomplikowana i długotrwała procedura i postęp będzie oddalony w czasie. A może niekoniecznie trzeba zmieniać dyrektywę, może znajdzie się jakieś inne rozwiązanie, na przykład wskazujące, że rynek o bardzo dużych przepustowościach może być kształtowany nie poprzez kryterium niskiej ceny, a użytkownik może zapłacić rentę nowości. Jak ktoś chce kupić najnowszy model samochodu, musi być przygotowany na wyższe koszty.

Myślę, że narasta przekonanie o konieczności jakichś nowych regulacji rynku i wytycznych dla regulatorów. Także w Komisji Europejskiej. Ten wątek pojawił się również w rozmowie z dyrektorem Colasantim. Myśl o tym, by powołać jakiegoś zbiorowego regulatora europejskiego jest dobrym pomysłem, by uszanować zdanie i doświadczenie regulatorów krajowych.