Jeremie i Jessica to innowacyjne i przyszłościowe mechanizmy dystrybucyjne dla publicznych - w tym unijnych - środków. Pytanie, czy nie okażą się zbyt innowacyjne dla polskich instytucji zarządzających, które postanowiły włączyć je do swoich programów operacyjnych?

Podarowane pieniądze można skonsumować jednorazowo. Jeśli jest ich sporo, jak w przypadku Polski, to ich efektem będzie poprawa naszego bytu. Pozostaje pytanie czy rzeczywiście uda nam się te podarowane pieniądze wydać z poszanowaniem zasad "n+3" i "n+2" ? Załóżmy jednak, że ten problem aż tak mocno nas nie dotyka i szybki efekt w postaci poprawy szerokorozumianych warunków bytowych jest w naszym zasięgu. Ale co z jego trwałością?

Podłączeni do kroplówki unijnych milionów do 2015 r. zbudujemy sporo dróg i autostrad, kilometry sieci wodno-kanalizacyjnych, uzbroimy parę setek kilometrów kwadratowych terenów inwestycyjnych itd. Co się stanie potem? Póki co, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego ustami swych szefów uspokaja, że nowa perspektywa będzie w dużym stopniu powtórzeniem obecnej. Że do Polski po 2013 r. trafią podobne środki jak teraz, oraz że żaden polski region nie "wypadnie" z celu 1 (tzn. jego PKB nie przekroczy 75 proc. średniej dla UE). Tymczasem w Unii Europejskiej trwa dyskusja, czy jest sens utrzymywać politykę strukturalną w takim kształcie. W dużym stopniu od sukcesu lub niepowodzenia Polski zależy, jak wyglądać będzie unijne wsparcie w następnej perspektywie. Kiedy decyzja? Przyniesie nam ją następne Piąte Forum Kohezyjne i poprzedzający je raport. Niewątpliwie nagłe odłączenie od strumienia euro dotacji w 2015 r. może być dla polskiej gospodarki sporym szokiem.

Pożyczka lub poręczenie

Swoistym pilotażem w poszukiwaniu przez unię nowych dróg dla dystrybucji unijnych milionów są dwie inicjatywy: Jeremie i Jessica. Bo przecież zamiast bezzwrotnej dotacji, można zaproponować pożyczkę lub udzielić poręczenia dla kredytu bankowego. W ten sposób raz podarowany regionowi milion euro zamiast jednorazowego skonsumowania, wraca z odsetkami. Kapitał się powiększa i można pożyczyć lub poręczyć jeszcze raz i tak w nieskończoność. Udzielanie dotacji dla inwestycji generujących przychody bywa skomplikowane ze względu na obwarowania związane z pomocą publiczną i luką finansową. Wobec tego czemu w zamian ,,nie wejść w inwestycję" kapitałowo w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Wtedy, po paru latach, będzie można sprzedać udziały w powołanej spółce odzyskując włożony kapitał; do tego z zyskiem. Oto w dużym uproszczeniu mechanizm inżynierii finansowej stojący za inicjatywami Jessica i Jeremie.

Zamiast udzielania jednorazowych, bezzwrotnych dotacji tworzymy finansowe wehikuły, które stają się nowymi aktorami gospodarczymi w regionie i pozostają w nim już na stałe. W Jeremie są to fundusze powiernicze, w Jessice fundusze miejskie. Środki zamiast znikać, wracają i pączkują. Stosowane instrumenty również mogą być "elastyczne" tzn. dostosowywać się do panującej sytuacji. Np. w czasie recesji wspomniany wehikuł finansowy może oferować więcej instrumentów wysokiego ryzyka, rekompensując przedsiębiorcom utrudniony dostęp do kapitału. W fazie dynamicznego wzrostu kłaść większy naciski na mikrofinansowanie start-up'ów, np. ze szczególnym naciskiem na studentów i absolwentów wyższych uczelni chcących zakładać działalność gospodarczą na terenie parków naukowo - technologicznych.

Kolejnym przykładem jest geograficzna dywersyfikacja mechanizmów finansowych. Zdecydowanie inny dostęp do kapitału oraz warunki do rozwoju będzie miał przedsiębiorca na terenie Trójmiasta czy Poznania niż 150 -200 kilometrów dalej, np. na terenie dawnych województw koszalińskiego i słupskiego. Utworzenie tam preferencyjnych mechanizmów finansowych (pożyczki, poręczenia, venture) wysokiego ryzyka będzie miało zdecydowanie większy sens niż w naszpikowanych bankami dużych aglomeracjach. Zarówno Jeremie, jak i Jessica to przykład outsourcingu - bo wsparcie skierowane w przypadku Jeremiego dla sektora MŚP oraz na obszary rewitalizowane i mieszkalnictwo - w przypadku inicjatywy Jessica nie trafia bezpośrednio do ostatecznego odbiorcy, bo po drodze jest jeszcze pośrednik.

Instytucja zarządzająca programem "kupuje" usługę administrowania częścią środków programu operacyjnego u pośrednika, który czyni to "w jej imieniu i na jej rzecz" do 2015 r. Ile taka usługa "administrowania" może kosztować? Odpowiedź na to pytanie znajdziemy w rozporządzeniu wdrażającym (1842/2006), artykuły 43-46. Te koszty to maksymalnie 2 proc. w przypadku funduszu powierniczego oraz funduszy gwarancyjnych (pożyczkowych), 3 proc. kapitału w pozostałych przypadkach (np. fundusze podwyższonego ryzyka lub pożyczkowe) oraz 4 proc. w przypadku funduszu oferującego mikrofinansowanie dla mikroprzedsiębiorstw. Za każdym razem mowa jest o kosztach rocznego funkcjonowania. Na poziomie funduszu powierniczego górna granica kosztów wyniesie zawsze 2 proc. Progi 3 i 4- procentowe odnoszą się do drugiego poziomu (najczęściej powinny być fundusze poręczeniowe i pożyczkowe).

Bilans zerowy jest możliwy

Czy to się opłaca? Policzmy. Załóżmy, instytucja zarządzająca przeznacza 100 milionów zł na Jeremiego. Jak policzyliśmy, w latach 2009 - 2015 aż 35 mln pochłoną koszty zarządzania! Reinwestowany kapitał będzie stanowił tylko około 2/3 powierzonych do funduszu powierniczego środków. Powyższe wyliczenie zawiera jednak kilka świadomie w nim umieszczonych przekłamań. Po pierwsze, progi związane z kosztami administrowania od 2 do 4 proc. stanowią górną granicę i nikt nie powiedział, że muszą być utrzymane na tym poziomie. Z doświadczeń regionów już wdrażających Jeremiego wynika, iż koszt ten zazwyczaj jest znacznie niższy. Po drugie, nie uwzględniliśmy przychodów na obu poziomach, które muszą zasilić kapitał funduszów (np. odsetki od środków trzymanych na lokatach, z inwestycji w papiery wartościowe, odsetki pobierane od każdej operacji). Tak więc powyższe zestawienie nie pokazuje bardzo istotnego czynnika, jakim jest dodatkowy przychód funduszy na obu poziomach.

Nie trzeba być ekspertem od rynków finansowych, żeby stwierdzić, że przychody roczne z działalności mogą osiągnąć poziom określony w rozporządzeniu wdrażającym (tzn. od 2-4 proc.). Całkiem realny jest więc scenariusz, w którym fundusz powierniczy w 2015 r. mimo pobierania corocznej opłaty za administrowanie środkami będzie dysponował kapitałem o zbliżonej wielkości, jak w momencie startu. Czyli w pewnym sensie zarobi sam na swoją działalność. Uzyskanie więc zerowego bilansu pomiędzy kosztami i przychodami nie jest niemożliwe. Istnieją jeszcze inne formy poprawiania tego bilansu, bo np. niektóre instytucje zarządzające w przypadku stosowania instrumentów wysokiego ryzyka są gotowe umówić się z funduszem na określony poziom "startowości". W ten sposób nietrafione pożyczki i poręczenia do pewnego progu byłoby możliwe do zaakceptowania przez instytucje zarządzającą.

Dzięki Jeremie i Jessica instytucja zarządzająca programem operacyjnym może wydelegowywać obowiązki związane z wdrażaniem znacznej części środków, oszczędzając w ten sposób na kosztach, które w innej sytuacji musiałyby ponieść ze środków pomocy technicznej. Na poziomie województw nie będzie trzeba tworzyć zespołów do obsługi środków przeznaczonych na poręczenia i pożyczki oraz na rewitalizację i mieszkalnictwo. Większość tych prac wykona bowiem podmiot zewnętrzny. Instytucja zarządzająca w ramach Jeremie i inicjatywy Jessica całkiem niedrogo kupuje bardzo drogi know-how.

W efekcie powstaje urynkowiony mechanizm interwencji środków publicznych, mający oparcie w eksperckiej wiedzy renomowanych instytucji finansowych ( EBI, EFI - choć jeśli przeprowadzi się przetarg na menedżera funduszu powierniczego może to być inny podmiot). Należy pamiętać, iż zarówno Jessica, jak i Jeremie są instrumentami interwencji publicznej, która musi być uzasadniona. Nieroztropnym jest interweniowanie za pomocą środków publicznych na danym odcinku gospodarki w sytuacji, gdy nie mamy tam do czynienia z niedomaganiem rynku.

Kapitał w czułych punktach

Obie inicjatywy mają pojawić się jako odpowiedź na istniejącą lukę finansową. Tak więc wsparcie w przypadku Jeremiego powinno trafiać do podmiotów, które nie mają dostępu do finansowania bankowego (stąd pojęcie luki). W przypadku inicjatywy Jessica środki publiczne interweniują tam, gdzie inwestowaniem nie jest zainteresowany kapitał prywatny - na obszarach zdegradowanych i przeznaczonych do rewitalizacji. Kapitał umieszczony w funduszach miejskich tworzy warunki do inwestowania kapitałowi prywatnemu, jednocześnie biorąc na swoje barki znaczną część ryzyka. Komisja Europejska tworząc obie inicjatywy posłużyła się metodą kija i marchewki. Co jest tą marchewką?

Możliwość natychmiastowego rozliczenia przez kraj członkowski kapitału umieszczonego w funduszu powierniczym. W świetle ciągle realnego zagrożenia utraty części środków w związku z zasadami n+3 i n+2, Jessica i Jeremie stają się bardzo kuszące. Wynika to z faktu, iż środki na program operacyjny z roku 2007 musimy rozliczyć najpóźniej w 2010 r. Do tego w 2012 r. dojdzie do nałożenia się dwóch alokacji (z 2009 i 2010). Droga od ogłoszenia konkursu w tradycyjnym systemie dotacyjnym, poprzez ocenę i wybór projektu do jego realizacji, a następnie zakontraktowanie i ostateczne rozliczenie, potrafi trwać 2-3 lata.

Angażując mechanizmy inicjatyw Jeremie i Jessica, instytucje zarządzające w zasadzie rozwiązują albo prawie rozwiązują problem związany z zasadami n+3 i n+2. Jednakże kwestia natychmiastowego rozliczenia środków z Komisją to jest jednak tylko jeden z argumentów. Strach przed utratą środków z UE nie powinien być czynnikiem przesądzającym o zastosowaniu inicjatyw. Lista korzyści może być znacznie dłuższa. Istnieje też sporo możliwych do zidentyfikowania obszarów ryzyka. Nigdy wcześniej nie stosowano tego typu mechanizmów, a rozporządzenia unijne dają bardzo ogólny obraz ich funkcjonowania. Zresztą podobnie jak przygotowane przez stronę rządową wytyczne. Jednakże bilans szans i ryzyk póki co wychodzi na korzyść Jessica i Jeremie. Ich wdrożenie stanowi prawdziwe wyzwanie i instytucje zarządzające, które zdecydowały się zastosować w swoich programach operacyjnych mechanizm inżynierii finansowej, z pewnością na tym zyskają.

Inicjatywa JEREMIE
Jej głównym celem jest optymalne wykorzystanie środków przeznaczonych na wsparcie sektora MŚP w ramach funduszy strukturalnych (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego) przez kraje członkowskie i regiony.
Inicjatywa ma pomóc przezwyciężyć trudności w dostępie do finansowania, w szczególności poprzez zapewnienie dostępu do mikrokredytów, kapitału podwyższonego ryzyka, kredytów i gwarancji, a także innych innowacyjnych form finansowania dla sektora MŚP. Umożliwia ona państwom członkowskim i regionom przeznaczenie części funduszy strukturalnych na stworzenie grupy instrumentów finansowych dla wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw.

Inicjatywa JESSICA
Została uruchomiona przez Komisję Europejską we współpracy z EBI i CEB, aby zapewnić pomoc i nowe możliwości organom zarządzającym, odpowiedzialnym za kolejną generację programów polityki spójności poprzez: wykorzystanie dodatkowych zasobów kredytowych dla celów finansowania partnerstwa publiczno-prywatnego i innych projektów rozwoju obszarów miejskich w regionach UE; dostęp do wiedzy specjalistycznej w zakresie finansowania i zarządzania wyspecjalizowanych instytucji, takich jak EBI i CEB, a także innych międzynarodowych instytucji finansowych; stworzenie silniejszych zachęt do pomyślnego wdrożenia przez beneficjentów poprzez połączenie dotacji z kredytami i innymi narzędziami finansowymi; zapewnienie długoterminowego zrównoważonego rozwoju przez odnawialność wkładu EFRR w funduszach specjalizujących się w inwestycjach w rozwój obszarów miejskich.

Robert Michalski
Zastępca dyrektora w Wydziale Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym, Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego