W ramach programu operacyjnego Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Fundusz Spójności mogą finansować wydatki związane z operacją składającą się z szeregu robót, działań lub usług, której celem samym w sobie jest ukończenie niepodzielnego zadania o sprecyzowanym charakterze gospodarczym lub technicznym, która posiada jasno określone cele i której całkowity koszt przekracza kwotę 25 mln EUR w przypadku środowiska naturalnego oraz 50 mln EUR w przypadku innych dziedzin (zwane dalej „dużymi projektami”).

Duże projekty nie stanowią odrębnej linii budżetowej dla programów finansowanych z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności. Wyodrębnienie dużych projektów w tekście rozporządzenia unijnego wynika przede wszystkim ze specyficznej formuły ich oceny i zatwierdzania. W przeciwieństwie bowiem do innych projektów realizowanych w ramach programów regionalnych duże projekty są oceniane i zatwierdzane nie na poziomie danego kraju członkowskiego-beneficjenta pomocy, lecz na poziomie Komisji Europejskiej.

Taki sposób procedowania wynika przede wszystkim z finansowej wielkości tego typu projektów, a co za tym idzie ich oddziaływania na otoczenie. Oprócz czynnika finansowego (25 mln i 50 mln, o czym była mowa na początku w definicji), o zakwalifikowaniu danego projektu do kategorii projektu dużego decyduje także jego wewnętrzna charakterystyka, wyrażająca się tym, iż jest to przedsięwzięcie mające jasno określone cele (co swoją drogą jest immanentną cechą projektu), które składa się z szeregu robót, działań lub usług ukierunkowanych na ukończenie niepodzielnego zadania o sprecyzowanym charakterze gospodarczym lub technicznym. Niepodzielność zadania oznacza, że duży projekt nie osiągnie założonych celów (albo nawet nie zostanie w ogóle zrealizowany), jeśli z finansowania wyłączony zostanie jeden lub kilka etapów tego projektu.

A jak było w poprzednim okresie programowania: lata 2000-2006?

Podstawową różnicą w podejściu do dużych projektów w porównaniu z poprzednim okresem programowania jest odmienne określenie źródeł finansowania. O ile w latach 2000-2006 tym źródłem były fundusze strukturalne, a więc Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Sekcja Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa, w obecnym okresie programowania jedynym funduszem strukturalnym finansującym duże projekty jest Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego.

Najważniejsze jednak, że drugim źródłem finansowania dużych projektów jest Fundusz Spójności. Warto w tym miejscu przypomnieć, że w latach 2000-2006 projekty współfinansowane z Funduszu Spójności były zatwierdzane w ramach zupełnie innej procedury niż tej stosowanej dla dużych projektów. Wynikało to z faktu, że Fundusz Spójności znajdował się poza systemem programowania funduszy strukturalnych. Sama definicja dużego projektu była zbliżona do tej zawartej w niniejszym rozporządzeniu. Artykuł 25 rozporządzenia nr 1260/1999 mówił, że jako część każde) pomocy, fundusze (strukturalne) mogą finansować wydatki dotyczące dużych projektów, tj. takich, które obejmują ekonomicznie niepodzielną serię prac, spełniających ściśle określoną funkcję techniczną i posiadających jasno określone cele oraz których całkowity koszt służący do określenia wkładu funduszy przekracza 50 milionów euro.

Jakie informacje trzeba przedłożyć Komisji w związku z dużym projektem? Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca dostarcza Komisji następujące informacje o dużych projektach:

a) informacje o podmiocie odpowiedzialnym za ich wdrażanie

W punkcie tym zawarte są podstawowe dane teleadresowe zarówno o instytucji zarządzającej lub pośredniczącej odpowiedzialnej za realizację programu operacyjnego lub jego części, jak i dane o beneficjencie projektu.

b) informacje o charakterze inwestycji oraz jej opis, wartość finansową i lokalizację

Punkt ten różni się w zależności od charakteru projektu: inaczej wygląda dla inwestycji infrastrukturalnej, inaczej dla projektu z sektora produkcyjnego.

W przypadku projektów infrastrukturalnych informacje o inwestycji składają się z pięciu części. W pierwszej części należy podać tytuł projektu. W części drugiej należy dokonać jego klasyfikacji według kodów tematów priorytetowych, formy finansowania, lokalizacji oraz rodzaju działalności gospodarczej. Umiejscowienie projektu w ramach programu operacyjnego opisuje się w trzeciej części tego punktu, podając nazwę programu operacyjnego, numer i datę decyzji Komisji Europejskiej w sprawie zatwierdzenia programu, rodzaj funduszu finansującego projekt (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego lub Fundusz Spójności) oraz nazwę osi priorytetowej, w ramach której dana inwestycja ma być realizowana.

Dużo bardziej rozbudowana jest część czwarta tego punktu, dotycząca opisu projektu. Beneficjent winien tu przedstawić charakterystykę inwestycji. Jeśli projekt jest elementem większej inwestycji, należy przedstawić opis proponowanych etapów realizacji. W opisie technicznym wymaga się scharakteryzowania prac, które mają przyczynić się do powstania infrastruktury oraz opisać i określić ilościowo podstawowe wskaźniki produktu.

Istotne jest także przedstawienie głównych, przyszłych beneficjentów projektu oraz sposobu realizacji inwestycji. Jeśli inwestycja ma być realizowana w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, konieczne jest dostarczenie szczegółowych informacji na ten temat (np. w zakresie wyboru partnera prywatnego, podziału ryzyka czy rozwiązań w zakresie własności infrastruktury). Wymagane jest również opisanie zasad zarządzania projektem po jego zrealizowaniu. Na zasadzie wyboru opcji „tak” lub „nie” beneficjent musi także odpowiedzieć na pytania dotyczące transgranicznego charakteru inwestycji oraz jego związku z sieciami transeuropejskimi.

Piąta, ostatnia część punktu wniosku dotyczącego opisu projektu, jest poświęcona celom inwestycji. W tej części należy przedstawić aktualną sytuację regionu, jeśli chodzi o wyposażenie w dany rodzaj infrastruktury, powiązanie i wkład inwestycji w realizację strategicznych dokumentów krajowych lub regionalnych oraz efekty projektu w postaci skwantyfikowanych wskaźników o charakterze społeczno-gospodarczym, jak również wkładu inwestycji w osiągnięcie celów programu operacyjnego.

c) wyniki studiów wykonalności

Ten punkt wniosku aplikacyjnego również różni się w zależności od rodzaju projektu zgłaszanego do finansowania. W przypadku projektów infrastrukturalnych przedstawia się streszczenie analizy zapotrzebowania na infrastrukturę wraz z planowanym jej wykorzystaniem po zrealizowaniu. Przedstawia się także alternatywne wersje projektu rozważane w studium wykonalności oraz główne wnioski zawarte w tym dokumencie. Jeśli samo studium wykonalności zostało wykonane przy finansowym wsparciu ze wspólnotowego budżetu, należy podać szczegółowe informacje na temat źródła finansowania.

W projektach z sektora produkcyjnego analiza potrzeb jest wykonana na podstawie analizy rynku, na którym działa dana firma: zarówno obecnego, jak i tego, na którym przedsiębiorstwo będzie funkcjonować po realizacji inwestycji. Beneficjent musi także przedstawić dzisiejsze moce produkcyjne swej firmy i zestawić je z oczekiwanymi mocami produkcyjnymi po zakończeniu projektu.

d) harmonogram realizacji projektu oraz, jeżeli spodziewany okres wdrażania danej operacji wykracza poza okres programowania, etapy, dla których wnioskuje się w okresie programowania 2007-2013 o współfinansowanie wspólnotowe

W harmonogramie realizacji projektu beneficjenci przedstawiają planowane terminy rozpoczęcia i zakończenia głównych etapów inwestycji.

Dla projektów infrastrukturalnych wyodrębniono dziewięć etapów: (1) przygotowanie studium wykonalności, (2) przygotowanie analizy kosztów i korzyści (wraz z analizą finansową), (3) wykonanie oceny oddziaływania na środowisko, (4) przygotowanie studiów projektowych, (5) przygotowanie dokumentacji przetargowej, (6) planowany termin rozpoczęcia procedury przetargowej, (7) nabycie gruntów, (8) realizacja inwestycji oraz (9) oddanie jej do użytku.

Dla projektów w sektorze produkcyjnym wyodrębniono sześć etapów: (1) przygotowanie studium wykonalności lub biznesplanu, (2) przygotowanie analizy kosztowi korzyści, (3) wykonanie oceny oddziaływania na środowisko, (4) nabycie gruntów, (5) realizacja inwestycji oraz (6) oddanie jej do użytku.

W harmonogramie należy także opisać gotowość projektu do realizacji w aspekcie technicznym (np. przygotowanie dokumentacji projektowej), administracyjnym (np. posiadanie odpowiednich zezwoleń) oraz finansowym (np. uzyskanie kredytu). Jeśli dana inwestycja została już rozpoczęta, beneficjent powinien opisać aktualne zaawansowanie projektu.

e) analizę kosztów i korzyści, obejmującą ocenę ryzyka i przewidywalne oddziaływanie na dany sektor oraz na sytuację społeczno-gospodarczą państwa członkowskiego lub regionu oraz, jeżeli to możliwe i w odpowiednich przypadkach, innych regionów Wspólnoty

Analiza kosztów i korzyści dużych projektów jest prowadzona z dwóch powodów. Po pierwsze, ma ona wykazać potrzebę realizacji danego projektu oraz jego wkład w realizację celów polityki spójności. Po drugie, pozwala ona na weryfikację tezy, że współfinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub Funduszu Spójności jest niezbędne dla zapewnienia realizacji projektu.

Podstawowym celem analizy kosztów i korzyści jest określenie potencjalnych efektów kilku alternatywnych koncepcji projektu i na tej podstawie wybór wersji najkorzystniejszej. Główną cechą tej metody jest przedstawienie zarówno kosztów, jak i korzyści w wartościach finansowych. Dyskontując przyszłe przepływy finansowe (czyli sprowadzając je do wartości aktualnej), z uwzględnieniem czasu życia projektu oraz zastosowaniem odpowiedniej stopy dyskontowej, oblicza się finansową stopę zwrotu inwestycji (FRR – finan-cial rate of return) oraz finansową wartość bieżącą netto inwestycji (FNPV – financial net present value), które to wskaźniki są sumarycznym przedstawieniem opłacalności projektu. Czas życia projektu jest różny w zależności od rodzaju inwestycji.

W wytycznych Komisji Europejskiej w sprawie metodologii prowadzenia analizy kosztów i korzyści podaje się czas życia, który winien być brany pod uwagę przy analizie różnych typów inwestycji. I tak czas życia projektu przemysłowego to 10 lat, energetycznego 15-25 lat, a drogowego 25-30 lat. Dla takich okresów należy przeprowadzić analizę zdyskontowanych przepływów finansowych. Jeśli finansowa wartość bieżąca netto inwestycji jest większa od zera, projekt nie wymaga wsparcia ze środków unijnych, gdyż wykazuje rentowność bez tego źródła finansowania. Wyjątkiem są jedynie projekty w sektorze produkcyjnym realizowane przez przedsiębiorstwa, które mogą być w takiej sytuacji obejmowane wsparciem z funduszy unijnych.

Ze względu na fakt, iż projekty finansowane ze środków strukturalnych mają często charakter inwestycji publicznych, dokonuje się przeliczenia na wartości pieniężne również tych kosztów i korzyści, które nie dają się łatwo ująć w kategoriach finansowych (np. oddziaływania projektu na zatrudnienie). Z tego względu wskaźnikiem stosowanym przy ocenie projektów użyteczności publicznej jest ekonomiczna stopa zwrotu inwestycji (ERR – economic rate of return) oraz ekonomiczna wartość bieżąca netto inwestycji (ENPV – economic net present value), która uwzględnia czynniki niedające się bezpośrednio przedstawić w formie monetarnej.

W samym wniosku aplikacyjnym przedstawia się jedynie najważniejsze informacje z analizy w podziale na trzy kategorie: (1) analizę finansową, (2) analizę społeczno-gospodarczą oraz (3) analizę wrażliwości i ryzyka.

Analiza finansowa dla projektów z sektora produkcyjnego jest krótsza, gdyż nie ma w niej rozdziału dotyczącego generowanych przychodów (które są kwintesencją tego rodzaju projektów). Inaczej wyglądają też najważniejsze parametry wykorzystywane w obliczeniach rentowności inwestycji. Podaje się bowiem m.in. szacowany wzrost rocznych obrotów firmy związanych z daną inwestycją.

Analiza społeczno-gospodarcza dotyczy wpływu projektu na rozwój regionu, w którym dany projekt będzie realizowany. Tego rodzaju analiza jest prowadzona ze względu na fakt, że uwzględniane w analizie finansowej wartości kosztów i korzyści dla beneficjentów mogą mieć zupełnie inną wartość dla szerszego grona odbiorców, co wymaga odpowiedniej korekty. Niektóre z kosztów i korzyści, które uwzględnia się w analizie ekonomicznej (np. negatywne koszty projektu dla środowiska) mogą w ogóle nie być brane pod uwagę przy analizie finansowej. Generalnie, analiza finansowa jest prowadzona z punktu widzenia beneficjenta, natomiast analiza ekonomiczna z punktu widzenia społeczności, na którą dany projekt będzie oddziaływać.

Analiza ryzyka pozwala na określenie prawdopodobieństwa wystąpienia zmian, o których mowa w analizie wrażliwości. Jeśli każdej krytycznej zmiennej przypisany zostanie rozkład prawdopodobieństwa wystąpienia zmiany, otrzyma się zakres spodziewanych wartości wskaźników finansowej i ekonomicznej efektywności. W ten sposób, oprócz wariantu realistycznego analizy finansowej czy społeczno-gospodarczej, otrzymuje się scenariusze optymistyczne i pesymistyczne z określeniem prawdopodobieństwa ich wystąpienia.

f) analizę oddziaływania na środowisko

Rozdział wniosku aplikacyjnego dotyczący analizy oddziaływania na środowisko jest niemal identyczny dla obu typów projektów: infrastrukturalnych oraz sektora produkcyjnego. Jedyna różnica występuje w przypadku projektów infrastrukturalnych z zakresu gospodarki wodnej, ściekowej oraz odpadów stałych, dla których we wniosku aplikacyjnym należy dodatkowo wyjaśnić, czy projekt jest spójny z sektorowymi programami wdrażania wspólnotowych polityk lub prawodawstwa w tych dziedzinach.

Wnioskodawca jest zobowiązany do opisania w jaki sposób projekt przyczynia się do osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju, w jaki sposób realizuje on zasady dotyczące podejmowania działań prewencyjnych i usuwania szkód środowiskowych u źródła oraz w jaki sposób przestrzegana jest w nim zasada „zanieczyszczający płaci”. Osobny punkt w rym rozdziale poświęcony jest konsultacjom z odpowiednimi organami administracyjnymi zajmującymi się problematyką ochrony środowiska. Jeśli takie konsultacje byty prowadzone, wnioskodawca podaje dane teleadresowe tych organów, jeśli nie – podaje przyczyny braku wszczęcia tych konsultacji.

Najbardziej rozbudowany punkt wniosku aplikacyjnego dotyczy oceny oddziaływania na środowisko. Wnioskodawca musi podać w nim informacje o pozwoleniu na budowę. Jeśli pozwolenie zostało już wydane, należy podać jego datę oraz nazwę podmiotu, który to pozwolenie wydał. Jeśli pozwolenie na budowę jeszcze nie zostało wydane, konieczne jest określenie spodziewanej daty uzyskania pozwolenia. Kolejne pytania w tym punkcie wniosku aplikacyjnego dotyczą juz ściśle samej oceny oddziaływania na środowisko.

W zależności od tego, czy w stosunku do projektu ma zastosowanie dyrektywa 85/337/ EWG w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (ostatnio zmieniona przez dyrektywę 2003/35/WE) czy dyrektywa 2001/42/WE w sprawie strategicznej oceny środowiskowej, do wniosku dołącza się odpowiednie dokumenty wymagane przez ww. dyrektywy. Na zakończenie podaje się dane na temat procentowego udziału wydatków przeznaczonych na ograniczenie lub kompensację negatywnych efektów środowiskowych w całkowitych kosztach projektu.

g) uzasadnienie wkładu publicznego

Poza projektami sektora produkcyjnego wdrażanymi przez przedsiębiorstwa wsparcie publiczne mogą otrzymać jedynie te projekty, które zgodnie z wynikami analizy finansowej nie wykazują rentowności (ujemna Wartość FNPV), a jednocześnie są korzystne dlii społeczeństwa, gdyż ich ekonomiczna stopa zwrotu przedstawiona w analizie społeczno-gospodarczej jest wyższa od przyjętej do obliczeń społecznej stopy dyskontowej.

W tej części wniosku aplikacyjnej wnioskodawca musi przedstawić dwa rodzaje informacji. Po pierwsze określić, czy inwestycja podlega reżimowi pomocy publicznej. Jeśli odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, należy we wniosku podać kwotę pomocy publicznej oraz akt prawny lub decyzję, na podstawie której pomoc publiczna została przyznana. Po drugie, wnioskodawca musi wyjaśnić, czy pomoc ze strony wspólnotowej przyspieszy realizację inwestycji oraz czy pomoc ta jest niezbędna dla wdrożenia projektu. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania wymagane jest szczegółowe uzasadnienie takiego twierdzenia.

h) plan finansowy wykazujący kwotę całkowitą przewidywanych zasobów finansowych i przewidywany wkład funduszy i wszystkich innych źródeł finansowania wspólnotowego, w tym roczny indykatywny harmonogram da wkładu finansowego EFRR lub Funduszu Spójności na duży projekt

Plan finansowy we wniosku aplikacyjnym składa się z trzech podstawowych elementów: (1) kosztów projektu, (2) montażu finansowego oraz (3) rocznych alokacji ze środków wspólnotowych.

Koszty projektu prezentuje się w podziale na główne etapy inwestycji, takie jak prace przygotowawcze, zakup gruntu, prace budowlane czy zakup maszyn i urządzeń. Całkowite koszty tych głównych etapów inwestycji przedstawia się w rozbiciu na wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane do wsparcia ze strony Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub Funduszu Spójności. Kwoty te nie są dyskontowane.

Szczególnie istotne są wydatki kwalifikowane, gdyż stanowią one podstawę do wyliczenia wielkości dofinansowania wspólnotowego. Przy wyliczaniu wkładu finansowego ze strony środków unijnych bierze się pod uwagę wskaźnik luki w finansowaniu (funding gap rate) oraz wskaźnik współfinansowania ze strony funduszy unijnych przyjęty dla danej osi priorytetowej programu operacyjnego. Mnożąc niezdyskontowane całkowite koszty kwalifikowane przez oba wskaźniki: luki w finansowaniu oraz współfinansowania, otrzymuje sie wartość dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub Funduszu Spójności. Warto podkreślić, ze w tabeli finansowej pojawia sie termin „kwota, dla której stosuje się poziom współfinansowania osi priorytetowej”, kwotę tę otrzymuje się przez pomnożenie niezdyskontowanych całkowitych kosztów kwalifikowanych przez wskaźnik luki w finansowaniu.

Ta metoda wyliczania dotacji nie ma zastosowania do projektów sektora produkcyjnego, które ze swej natury są inwestycjami komercyjnymi i dlatego me uwzględnia się w kalkulacjach wskaźnika luki w finansowaniu. Kwotę unijnego dofinansowania uzyskuje się, mnożąc koszty kwalifikowane projektu (które ponownie są określone jako „kwota, dla której stosuje się poziom współfinansowania osi priorytetowej”) przez wskaźnik współfinansowania.

Po obliczeniu wielkości dofinansowania unijnego możliwe jest przedstawienie we wniosku montażu finansowego całego projektu. Całkowity koszt inwestycji jest podzielony na poszczególne źródła finansowania: środki wspólnotowe, krajowe środki publiczne, krajowe środki prywatne oraz ewentualnie inne źródła, które należy określić.

Dla celów informacyjnych we wniosku przedstawia się także finansowe zaangażowanie ze strony Europejskiego Banku Inwestycyjnego lub Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego. Jeśli projekt ma być finansowany z kredytów innych niż te oferowane przez EBI lub EFI, kredytów tych się nie pokazuje, a ich kwoty są uwzględniane w budżetach tych podmiotów, które będą odpowiedzialne za spłatę zobowiązań.

Ostatni punkt planu finansowego to roczne alokacje ze środków wspólnotowych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub Funduszu Spójności. Dla kolejnych lat obecnego okresu programowania (2007-2013) przedstawia się kwoty szacowanego dofinansowania unijnego.

Szczególnie istotne są wydatki kwalifikowane, gdyż stanowią one podstawę do wyliczenia wielkości dofinansowania wspólnotowego. Przy wyliczaniu wkładu finansowego ze strony środków unijnych bierze się pod uwagę wskaźnik luki w finansowaniu (funding gap rate) oraz wskaźnik współfinansowania ze strony funduszy unijnych przyjęty dla danej osi priorytetowej programu operacyjnego. Mnożąc niezdyskontowane całkowite koszty kwalifikowane przez oba wskaźniki: luki w finansowaniu oraz współfinansowania, otrzymuje sie wartość dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub Funduszu Spójności. Warto podkreślić, ze w tabeli finansowej pojawia sie termin „kwota, dla której stosuje się poziom współfinansowania osi priorytetowej”, kwotę tę otrzymuje się przez pomnożenie niezdyskontowanych całkowitych kosztów kwalifikowanych przez wskaźnik luki w finansowaniu.

Ta metoda wyliczania dotacji nie ma zastosowania do projektów sektora produkcyjnego, które ze swej natury są inwestycjami komercyjnymi i dlatego me uwzględnia się w kalkulacjach wskaźnika luki w finansowaniu. Kwotę unijnego dofinansowania uzyskuje się, mnożąc koszty kwalifikowane projektu (które ponownie są określone jako „kwota, dla której stosuje się poziom współfinansowania osi priorytetowej”) przez wskaźnik współfinansowania.

Po obliczeniu wielkości dofinansowania unijnego możliwe jest przedstawienie we wniosku montażu finansowego całego projektu. Całkowity koszt inwestycji jest podzielony na poszczególne źródła finansowania: środki wspólnotowe, krajowe środki publiczne, krajowe środki prywatne oraz ewentualnie inne źródła, które należy określić.

Dla celów informacyjnych we wniosku przedstawia się także finansowe zaangażowanie ze strony Europejskiego Banku Inwestycyjnego lub Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego. Jeśli projekt ma być finansowany z kredytów innych niż te oferowane przez EBI lub EFI, kredytów tych się nie pokazuje, a ich kwoty są uwzględniane w budżetach tych podmiotów, które będą odpowiedzialne za spłatę zobowiązań.

Ostatni punkt planu finansowego to roczne alokacje ze środków wspólnotowych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub Funduszu Spójności. Dla kolejnych lat obecnego okresu programowania (2007-2013) przedstawia się kwoty szacowanego dofinansowania unijnego.

Więcej informacji na temat pozyskiwania środków finansowych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, wyczerpująco opisanych na 874 stronach, znajdziesz w książce „Fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności” T. Kierzkowskiego (red.), A. Jankowskiej i R. Knopika (Wydawnictwo C.H. Beck, 2009). Książkę znajdziesz w księgarni www.ksiegarnia.beck.pl – wejdź na tę stronę i wpisz w pole wyszukiwarki tytuł. Wykorzystanie za zgodą Wydawcy.

T. Kierzkowski, A, Jankowska, R. Knopik
Wydawnictwo C.H. Beck