Myślenie ekonomiczne jest na czasie, ostatnio zdobyło nauki prawne i polityczne. Ekonomiczna teoria prawa próbuje analizować normy prawne z punktu widzenia ekonomii czyli efektywności funkcjonowania.

Do tej pory w prawie surowość i nieuchronność uznawano za główne czynniki determinujące efektywność wymierzania kar oraz zapobiegania przyszłym przewinieniom. Sprawa sądów 24-godzinnych oraz problemy z interpretacją przepisów prawa przez instytucje publiczne (urzędy skarbowe, dyrekcje ochrony środowiska) każą zastanowić się nad zasadnością przeprowadzenia analizy ekonomicznej w odniesieniu do prawa konstytucyjnego i administracyjnego?

Skoro ekonomia, to oczywiście analiza SWOT.

Mocne strony związane z funkcjonowaniem instytucji publicznych w Polsce to:

• relatywnie wysoki poziom wykształcenia kadr administracji publicznej,
• rosnąca rola samorządów terytorialnych w kreowaniu rozwoju.

Szanse:

• radykalna poprawa informatyzacji kraju i interaktywności usług publicznych,
• usprawnienie procedur administracyjnych prowadzące do jakościowych zmian w relacji obywatele-administracja publiczna,
• reforma administracji publicznej w kierunku usprawnienia realizacji zadań (good governance).

Słabe strony:

• niska wydolność służb publicznych w tworzeniu i egzekucji prawa oraz dostarczaniu usług publicznych,
• niska efektywność sądownictwa,
• niska jakość funkcjonowania instytucji publicznych i ich niski status społeczny,
• niedostateczne wykorzystanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych w administracji publicznej,
• niska aktywność społeczna i zaangażowanie obywatelskie,
• niski status społeczny administracji publicznej,
• postrzeganie zjawiska korupcji w wielu obszarach administracji publicznej.

Zagrożenia:

• niewystarczające wykorzystanie potencjału korpusu służby cywilnej,
• upolitycznienie sfery publicznej,
• niestabilne i nieprzejrzyste prawo,
• utrzymujące się zagrożenie korupcją.

Jak widać, w analizie SWOT zaledwie dwóm mocnym stronom przeciwstawiono aż siedem stron słabych. Jeżeli ten stan polskiej administracji, obojętnie w jakiej dziedzinie – ochrony środowiska, finansów, obsługi komunalnej, uznać za znak czasów, to nie ma potrzeby powtarzać tu szczegółowo tego co przynosi lektura wiadomości politycznych: zadłużenie publiczne rośnie – efektywność działania politycznego maleje. Ujmując to w zgrabną formułkę, można by powiedzieć, że jest to polityka dyskontowania już nie samej nawet przyszłości, ale wręcz życia przyszłego. Z ekonomicznego punktu widzenia jest to jednak sytuacja aż nadto alarmująca. Za główny motyw analizy ekonomicznej prawa konstytucyjnego i administracyjnego uchodzić musi zasadne politycznie żądanie, ale i wspieranie racjonalizacji procesu wykonawczego uprawiania „polityki bez romantyzmu”.

Przykładając ekonomiczne reguły do badania procesu administracyjnego, przyjdzie powtórzyć podręcznikowe w swej oczywistości założenie ekonomii, że jej podstawowym celem jest maksymalizacja dobrobytu społeczeństwa. Podręcznikową wiedzą jest także to, że droga do tego celu leży we wzroście efektywności alokacji. Sterowanie podziałem niedostatecznej ilości dostępnych dóbr powinno tak następować, aby zapewnić mimo to powstanie optymalnego układu ekonomicznego. Ponieważ przedstawione rozumienie efektywności jest przyjmowane jako kryterium w ocenie norm prawnych, celem konstruowanego porządku prawnego ma być właśnie maksymalizacja ogólnospołecznych korzyści.

Uprawnia to do stwierdzenia, że zachowanie się aktorów procesu ekonomicznego nie może być poddane jedynie deskryptywnemu opisowi, ale, wziąwszy pod uwagę racjonalność tego zachowania, powinno podlegać także ocenie normatywnej. Temu celowi ma właśnie służyć analiza ekonomiczna. Jej zadaniem jest pomoc w stwierdzeniu, w jaki sposób muszą zostać skonstruowane normy prawa administracyjnego, aby osiągnąć optimum społecznej korzyści, rozumianej tu jako suma korzyści indywidualnych.

Tego rodzaju oczekiwanie musi jednak zostać zakwestionowane. Wynika to głównie stąd, że stosownie do ekonomicznej teorii prawa występuje rozciągniecie kategorii korzyści indywidualnej na kategorię interesu gospodarczego. Tym samym nie dostrzega się, że założenie dążenia jednostek do maksymalizacji własnej korzyści wyklucza w wielu przypadkach działanie tychże jednostek z pobudek zgoła niematerialnych. Wprawdzie uczucia, podobnie jak przekonania etyczne, mogą być określone jako racjonalny interes indywidualny, którego realizacja prowadzi do maksymalizacji korzyści, jednak celem analizy ekonomicznej jest wyjaśnienie wówczas, z jaką częstotliwością, w jakim zakresie oraz według jakiej skali wartości poszczególne jednostki realizują wspomniane zamierzenia?

Nie da się ukryć, że wiarygodne odpowiedzi mogą zostać udzielone tylko wtedy, gdy aktorzy procesu ekonomicznego postępują rzeczywiście w duchu klasycznych tez wyłożonych przez Adama Smitha w jego „Badaniach nad naturą i przyczynami bogactwa narodów” (wersja polska: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008), mianowicie jako tzw. „ludzie ekonomiczni”. Wiarygodność wyników analizy ekonomicznej wzrasta także wtedy, gdy w optyce aktorów procesu ekonomicznego przeważa określona korzyść bądź też gdy dane preferencje pozostają znane albo przynajmniej w swojej zmienności przewidywalne.

Tego rodzaju warunki nie są jednak, jak podają Christoph Engel i Martin Morlok, spełniane przez prawo administracyjne (konstytucyjne). Gdy bowiem dla podmiotów indywidualnych określenie korzyści bądź stopnia stabilności preferencji nie nastręcza większej trudności, tak w przypadku podmiotu zbiorowego, jakim jest bez wątpienia państwo, nie jest to ani proste, ani też praktycznie możliwe. Dzieje się tak, ponieważ demokratyczne państwo prawa obejmuje ex definitione nie tylko potencjalnie, ale i faktycznie adresatów norm, których interesy nie zawsze są do pogodzenia.

Nie ma podstaw do zakwestionowania stwierdzenia Engela i Morloka. W jednym trzeba to stanowisko uzupełnić. Kierujący się bowiem w swoim postępowaniu dążeniem do maksymalizacji własnej korzyści „człowiek ekonomiczny” jest jako element społeczeństwa związany nie tylko z gospodarką, ale również z religią, nauką czy też ze sztuką. To pozwala powiedzieć, że jeśli postępowanie aktorów procesu ekonomicznego w obszarach pozaekonomicznych może zostać zakwalifikowane z perspektywy opisanego kryterium maksymalizacji własnej korzyści, to nic nie stoi na przeszkodzie w poddaniu tego postępowania analizie ekonomicznej.

Wszędzie tam, gdzie jednostki z reguły, a więc z określonym prawdopodobieństwem, postępują stosownie do zasady maksymalizacji korzyści, znajduje swoje zastosowanie model wspierania dobra (korzyści) wspólnego za pośrednictwem wspierania dobra (korzyści) jednostkowego. Możemy zatem powiedzieć, że ekonomia dostarcza model postępowania, który z powodzeniem znajduje zastosowanie w interesującej nas tutaj dziedzinie prawa administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, że zasadnicza krytyka roszczenia normatywnego w ekonomicznej teorii prawa nie ma swojego uzasadnienia. Roszczenie, które sprowadzałoby się do udzielania wypowiedzi normatywnych na temat kształtowania prawa administracyjnego, jest bowiem nie do utrzymania. Powód jest więcej aniżeli prostej natury. W przypadku kwantyfikacji postępowania aktorów procesu ekonomicznego według ekonomicznej racjonalności nie uwzględniono należycie politycznego charakteru prawa administracyjnego (konstytucyjnego). Konstytucja finansowa demokratycznego państwa prawa nie nosi przecież jedynie znamion gospodarki rynkowej. I trzeba to powiedzieć, z uwagi na społecznie pojmowane funkcje państwa, nosić nie może.

Jeśli spojrzeć na, wymieniając przykładowo, podział władzy, zwyczaj polityczny, identyfikację regionalną, polityczną bądź religijna, to możemy powiedzieć, że jako wartości same w sobie mogą być one ocenione w kryteriach ekonomicznych korzyści. Ich ekonomiczna optymalizacja nie jest jednak możliwa. Bierze się to stąd, że te i inne, niewymienione tu polityczne wartości, nie są porównywalne. Więcej, że z braku wspólnej obiektywnej skali, która jest przecież niezbędna pod nieobecność probierza mechanizmu rynkowego dla ustalenia optymalnej korzyści wspólnej, porównanie tych korzyści jest nie do przeprowadzenia.

Stwierdzenie, że potrzebna do oceny i porównania różnych korzyści politycznych skala nie może tak tedy zostać wyznaczona ekonomicznie, nie oznacza niczego innego jak to, że jej ustalenie wymaga tym samym ustanowienia normatywnego. Miejsce rynkowego mechanizmu z jego ekonomicznymi prawami zajmuje mechanizm państwowy z jego politycznymi prawami. W tym natomiast przypadku cenną skalę prawidłowości politycznych decyzji działającego w ramach konstytucji ustawodawcy wyznacza polityczna (parlamentarna) większość. To pozwala powiedzieć, że w demokracji o wzorcu dobra wspólnego decyduje nie ekonomiczny rozsądek, ale polityczna większość.

Przyjmując za pewnik, że ekonomia nie stanowi wyższego stopnia rozsądku, wypadnie zauważyć, że nie jest możliwe udzielenie w jej imieniu odpowiedzi na pytanie, czy sterowanie procesem decyzyjnym (administracyjnym) powinno następować według reguł mechanizmu rynkowego, czy też może raczej politycznego? Udzielenia odpowiedzi nie ułatwia także potraktowanie tworzenia („urabiania”) opinii politycznej w kategoriach rynkowych. Tworzenie takie wymaga bowiem najpierw rozwiązania kwestii skali preferencji, gdy tymczasem ekonomiczne rozważania zakładają już ich istnienie. Założona stabilność preferencji ogranicza jednak, o czym była już mowa, korzyść ekonomicznego podejścia do prawa w sposób podstawowy. Stan ów uprawnia więc do wypowiedzenia uwagi podsumowującej, tej mianowicie, że w rzeczywistości niezwykle rzadko decyzje polityczne zapadają według kryteriów ekonomii. Nawet wtedy, gdy objawia się ona jako najbardziej pragmatyczna forma sprawdzianu idealizmu politycznego.

Więcej interesujących rozważań na temat prawnego systemu ochrony środowiska w Polsce, porównanie z systemem obowiązującym w Niemczech oraz kompletny spis rozmaitych aktów prawnych (ustaw, rozporządzeń, zaleceń, decyzji itp.) uporządkowanych chronologicznie i tematycznie znajdziesz w książce „Prawo i polityka ochrony środowiska naturalnego Unii Europejskiej” Jana Wiktora Tkaczyńskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2009). Książkę znajdziesz w księgarni www.ksiegarnia.pwn.pl - wejdź na tę stronę i wpisz w pole wyszukiwarki tytuł. Wykorzystanie za zgodą Wydawcy.

Mariusz Ludwiński dla Wydawnictwa Naukowego PWN