Strona korzysta z plików cookies w celu realizacji usług i zgodnie z Polityką Plików Cookies. Możesz określić warunki przechowywania lub dostępu do plików cookies w Twojej przeglądarce.

Znajdź firmę

-
Nazwa
Miejscowość  
 
  » zaawansowane

Polecamy

-
Załóż sklep internetowy i zarabiaj Wypełnij e-wniosek EDG-1 Wypełnij e-wniosek VAT-R Produkty finansowe dla firm Gazeta Podatkowa

Społeczeństwo i prywatyzacja po 1989 r.

13:04 03.12.2009
Kategoria: ABC firmy | Źródło: Mariusz Ludwiński
Prywatyzacja ma w Polsce złą prasę. W społeczeństwie krążą opowieści, prawdziwe lub nie, o krętactwach, tysiącach ludzi bez pracy i niedawno dumnych zakładach sprzedanych nowemu właścicielowi za bezcen. Taka postawa jest zrozumiała, bo to jest obraz, który większość społeczeństwa widzi na co dzień na ulicach i w rodzinach.

Przedsiębiorca powinien dodatkowo rozumieć na czym polegała prywatyzacja od strony ekonomicznej. Oczywiście nie każdy przedsiębiorca, a tylko ten, który ma aspiracje do wstąpienia w poczet znanych w całej Polsce inwestorów rzędu Karkosika czy Krauzego.

Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych stanowi stały element zmian transformacyjnych w gospodarkach. Na samym początku prywatyzacji pojawia się wiele dylematów, które trzeba nieodwołalnie rozwiązać już wtedy, a których efektów nie da się do końca przewidzieć.

Podstawowy wybór w przypadku prywatyzacji w Polsce po 1989 roku dotyczył jej ekwiwalentności bądź nieekwiwalentności. W uproszczeniu, w pierwszym przypadku chodziło o transfer majątku państwowego w ręce prywatne poprzez sprzedaż poprzedzoną wyceną wartości rynkowej, w drugim zaś o bezpłatne lub częściowo tylko odpłatne rozdysponowanie mienia. W Polsce jako zasada przekształceń własnościowych została wybrana prywatyzacja ekwiwalentna tj. odpłatne zbywanie przedsiębiorstw. Prywatyzacja nieekwiwalentna zaczęła być realizowana dopiero po kilku latach w programie Narodowych Funduszy Inwestycyjnych. Niezależnie od tego w ustawie prywatyzacyjnej z 1990 r. przemycono „bocznymi drzwiami” elementy prywatyzacji nieekwiwalentnej w postaci odpłatnego w połowie wartości, a później nieodpłatnego przekazania części akcji przedsiębiorstwa prywatyzowanego w sposób kapitałowy jego załodze. W ramach prywatyzacji bezpośredniej tego odpowiednikiem były udziały dla załogi w spółkach tworzonych z inwestorem zewnętrznym lub bonus w postaci 15% wartości wpływów Skarbu Państwa odprowadzany na fundusz socjalny przedsiębiorstwa.

Zarówno ekwiwalentne, jak i nieekwiwalentne postacie prywatyzacji wiązały się z uprzywilejowaniem pewnych, w obu przypadkach różnych grup społecznych. Ekwiwalentna forma prywatyzacji uprzywilejowywała de facto (zwłaszcza w pierwszych latach tego procesu) posiadaczy kapitału. W sytuacji gdy podaż majątku państwowego oferowanego do sprzedaży przewyższała wielokrotnie popyt zgłaszany przez rynek, cena równowagi była stosunkowo niska. Zyskiwali na tym posiadacze nawet niewielkich kapitałów („kapitałem” mógł być nawet dostęp do kredytu), którzy w ramach formalnie ekwiwalentnej prywatyzacji zamieniali ten kapitał na niewspółmiernie duży, ale tani zasób dawnego majątku państwowego. O ile więc w przypadku prywatyzacji nieekwiwalentnej beneficjentami byli pracownicy prywatyzowanych przedsiębiorstw, o tyle w przypadku prywatyzacji ekwiwalentnej z nieformalnego przywileju korzystali posiadacze kapitału.

Przyjęcie zasady prywatyzacji ekwiwalentnej należy ocenić pozytywnie. Żadne formuły rozdawnictwa majątku państwowego nigdy się nie sprawdziły jako sposób tworzenia kapitalistycznej struktury własnościowej. Natomiast przywileje pracownicze, które zresztą nie wywołały długofalowo szczególnie negatywnych skutków dla przedsiębiorstw, miały też swoją pozytywną, edukacyjną stronę – przybliżyły setkom tysięcy Polaków zasady funkcjonowania rynkowej gospodarki kapitalistycznej.

Określenie tempa prywatyzacji było i jest do dnia dzisiejszego podstawowym dylematem sfery przekształceń własnościowych.
Praktyka transformacji ujawniła powody, którymi można uzasadniać przyspieszenie prywatyzacji. Jednym z najważniejszych było dążenie przez zwolenników prywatyzacji do pozbawienia środowisk politycznych niechętnych transformacji wpływu na gospodarkę poprzez sektor przedsiębiorstw państwowych. Środowisk takich poszukiwano w szeregach postkomunistycznej lewicy oraz, nie mniej zasadnie, w łonie związków zawodowych i wspierających je partii, zwłaszcza o zabarwieniu nacjonalistyczno-populistycznym.

Wolne tempo prywatyzacji i oparcie jej na czysto rynkowych relacjach na długie lata pozostawia państwo w roli właściciela przedsiębiorstw, z której to roli państwo nie potrafi się wywiązywać właściwie. Dążąc do przyspieszenia prywatyzacji, przyjmowano, że skoro państwo gospodaruje swoimi zasobami majątkowymi marnotrawnie (z czym trudno się nie zgodzić), to samo tylko przekazanie tych zasobów w ręce prywatne przyczyni się do wzrostu efektywności w mikroskali oraz reorientacji przedsiębiorstw na korzyści finansowe, co zaowocuje wzrostem efektywności w makroskali. Rzeczywistość nie potwierdziła w pełni takiego założenia, ponieważ na efektywność pojedynczej firmy bardziej wpływa natężenie konkurencji i jakość zarządzania podmiotami niż tempo sprzedaży majątku inwestorom pozapaństwowym.
 
Argumentem ściśle ekonomicznym za przyspieszeniem prywatyzacji było dążenie do uzyskania tzw. masy krytycznej sektora prywatnego. Jej szybkie osiągnięcie (choć nigdy do końca nie było wiadomo, ile ta „masa” ma wynosić) miało gwarantować upowszechnienie się w gospodarce zachowań zgodnych z zasadami rynkowymi. Trwałe istnienie znacznego sektora przedsiębiorstw publicznych psuje
system gospodarczy – powstaje wtedy niebezpieczeństwo przenoszenia się na sektor prywatny immanentnych niedomagań sektora publicznego, związanych z protekcjonizmem i polityzacją gospodarki. Paradoksalnie, z koncepcją tą godzili się przeciwnicy prywatyzacji, podnosząc, że w krajach zachodnich, gdzie masa krytyczna sektora prywatnego jest niewątpliwe osiągnięta, również przedsiębiorstwa państwowe zachowują się w pełni rynkowo. Wyciągnięto stąd wniosek, że znaczący, choć mniejszościowy zakres sektora przedsiębiorstw państwowych (np. 20-25%) w gospodarce polskiej nie byłby niczym złym, a wprost przeciwnie – taki powinien być pożądany stan docelowy struktury własnościowej.

Była to implikacja w pełni fałszywa, wynikająca - jak często w okresie transformacji - z przypisywania tych samych pojęć różnym desygnatom. Przedsiębiorstwa państwowe w Europie Zachodniej to zupełnie inne podmioty niż przedsiębiorstwa państwowe w Polsce, nie miały bowiem „bagażu przeszłości”, nigdy nie były przedsiębiorstwami socjalistycznymi o nadmiernym zatrudnieniu i zawsze działały pod presją rynkowego otoczenia i rynkowych przyzwyczajeń. W tym sensie ów próg masy krytycznej sektora prywatnego w warunkach gospodarki transformującej się, odchodzącej od irracjonalnego systemu gospodarki socjalistycznej, powinien być bardzo bliski 100%.

Trzeba także wspomnieć, że trywialnym, ale trudnym do zlekceważenia argumentem przemawiającym za przyspieszeniem prywatyzacji była potrzeba podtrzymania zagrożonej wciąż równowagi budżetu zastrzykiem środków uzyskanych ze sprzedaży przedsiębiorstw. Ten argument miał szczególnie duże znaczenie w latach 1997-2004.

Przeciw sztucznemu przyspieszaniu procesu prywatyzacji przemawiała sama jego natura. Jak każda transakcja rynkowa, a taki jest w istocie charakter prywatyzacji, wymagała ona zetknięcia się odpowiadających sobie rozmiarów podaży i popytu. W pierwszych latach transformacji podaż przedsiębiorstw oferowanych do prywatyzacji wielokrotnie przewyższała efektywny popyt. Kapitału rodzimego było mało, a wysokie wówczas ryzyko inwestycyjne polskiej gospodarki oraz niechętny obcemu kapitałowi ton znacznej części mediów i polityków zniechęcały potencjalnych inwestorów zagranicznych. Musiało to prowadzić albo do zaniżania wartości sprzedawanych przedsiębiorstw (o czym pisaliśmy w poprzednim punkcie), albo do wstrzymywania całego procesu. Próbą wybrnięcia z tego dylematu była koncepcja prywatyzacji masowej, która w Polsce przybrała finalną postać programu NFI.

Można jeszcze dodać, że dodatkowym czynnikiem spowalniającym prywatyzację musiał być brak przedsiębiorców – ludzi potrafiących kierować i zarządzać przedsiębiorstwami. Przy przyjętej formule prywatyzacji nie było więc komu sprzedawać majątku państwowego, ponieważ potencjalni inwestorzy krajowi nie byli – przynajmniej w pierwszych latach transformacji – przygotowani do przejmowania przedsiębiorstw państwowych. W tym sensie tempo prywatyzacji powinno być uwarunkowane możliwościami zapewnienia danemu przedsiębiorstwu autentycznego, dobrego właściciela. Kategoria ta jest oczywiście trudno mierzalna. Nie ulega jednak wątpliwości, że im w większym stopniu przy prywatyzacji ignoruje się pożądane cechy potencjalnego inwestora, tym odleglejsze są rezultaty prywatyzacji od zakładanych oczekiwań.

Przyjęta w polskiej prywatyzacji zasada odrębnego prywatyzowania każdego przedsiębiorstwa, a więc prywatyzacji powolnej, sprawdziła się w sensie ekonomicznym, ale przyczyniła się do wielu rozczarowań, jeśli chodzi o oczekiwania społeczne, jakie wiązano z prywatyzacją. Rezultaty programu NFI, który niewątpliwie zrealizował postulat ilościowego przyspieszenia tempa prywatyzacji, stanowią świetną ilustrację tezy o niemożności przyspieszenia procesu prywatyzacji w oderwaniu od obiektywnych warunków otoczenia gospodarczego. Potwierdził się w pełni pogląd, że pospieszna i przeprowadzona konstruktywistycznymi metodami prywatyzacja może prowadzić nie do prywatyzacji realnej, lecz do powierzchownej, w której tworzy się tylko przejściowego nowego właściciela i akcjonariusze nie mają żadnej możliwości sprawowania efektywnej kontroli.

Kolejny dylemat, tak jak i poprzednie nie dający się rozstrzygnąć w sposób jednoznaczny, dotyczył kolejności realizacji projektów prywatyzacyjnych. W zależności od miejsca, jakie dane przedsiębiorstwo i dany sektor (branża) zajmuje w łańcuchu związków kooperacyjnych (od surowca do produktu finalnego), oraz podatności danego sektora na innowacje, mikroekonomiczne i makroekonomiczne efekty prywatyzacji są bardzo różne. W Polsce w pierwszej kolejności prywatyzowano podmioty dostarczające przemysłowe dobra konsumpcyjne. Przyjmowano, że szybkie, widoczne efekty mikroekonomiczne prywatyzacji zapewnią szersze społeczne wsparcie dla przemian. Nie doceniono wpływu prywatyzacji na poprawę funkcjonowania rynkowego mechanizmu alokacji zasobów. Pominięto zwłaszcza fakt, że sektory przemysłów tradycyjnych, które pozostawiono „na później”, wpływają niekorzystnie na mechanizm rynkowy, kreując ceny w oderwaniu od rynku. Istota problemu polega na tym, że ceny dóbr inwestycyjnych i usług infrastrukturalnych wytwarzanych przez sektory tradycyjne stanowią składniki kosztów wytwarzania wszystkich pozostałych podmiotów gospodarczych. W wyniku wyboru takiej sekwencji realizacji projektów prywatyzacyjnych aż po dzień dzisiejszy utrzymuje się pewne zniekształcenie układu cen, ciążące na sprawności mechanizmów alokacyjnych.

Trzeba jednak przyznać, że ekipy rządowe decydujące o kolejności przekształceń własnościowych miały zawsze dość ograniczone pole manewru. Wobec generalnego niedostatku kapitału skłonnego do angażowania się w prywatyzację, inwestorzy preferowali raczej branże obiecujące szybki wzrost wyłożonego kapitału, a więc podatne na innowacje sektory wytwarzające dobra konsumpcyjne. Ministrowie ds. prywatyzacji byli zobligowani corocznie do wykonywania przewidzianych w ustawie budżetowej planów wpływów z prywatyzacji. Nie mogli więc przesadnie selekcjonować projektów prywatyzacyjnych i prywatyzowali przede wszystkim te przedsiębiorstwa, które można było sprywatyzować, zatem najpierw „łatwiejsze” branże, a w nich w pierwszej kolejności najlepsze przedsiębiorstwa. W efekcie w połowie pierwszej dekady XXI w. pozostały do sprywatyzowania same „trudne przypadki”, których wpływ na efektywność makroekonomiczną jest zdecydowanie niekorzystny. Jednocześnie te właśnie przedsiębiorstwa grupują najpoważniejszych przeciwników konsekwentnej prywatyzacji, zarówno w postaci branżowych grup lobbingowych polityczno-menedżerskich, jak i wspierających je organizacji związkowych.

Kolejny dylemat związany z prywatyzacją dotyczy usytuowania uprawnień władczych do inicjowania i przeprowadzania procesów prywatyzacyjnych. Zasada oddolnego charakteru polskiej prywatyzacji, stanowiąca jej specyfikę, była kolejnym przywilejem, jaki uzyskali pracownicy prywatyzowanych przedsiębiorstw. Polegał on na tym, że państwo, jako właściciel majątku, prowadzi procesy przekształceń i w ostatecznym wymiarze decyduje o warunkach prywatyzacji, ale bez zgody organów samorządu załogi normalnie funkcjonującego przedsiębiorstwa państwowego prywatyzacja nie może się rozpocząć. Elity przedsiębiorstw państwowych postawione przed presją nieuchronnej prywatyzacji miały i mają zasadniczy wpływ na wybór ścieżki przekształceń, w różny sposób korzystając z tego uprawnienia. Wybór między racjonalną realizacją rządowego programu przekształceń a koniecznością uwzględnienia woli grup interesu usytuowanych w prywatyzowanych przedsiębiorstwach, które w każdym niemal przypadku są zdolne do zablokowania prywatyzacji, jest przykładem dylematu, którego rzetelnie rozstrzygnąć nie można, ale warto zasygnalizować racjonalne priorytety, nawet jeśli nie zawsze mogą być one realizowane.

W ostatnich latach można zauważyć eskalację żądań pracowniczych, będącą skutkiem słabości państwa, które przyjęło milcząco, że wybrany inwestor przed podpisaniem umowy prywatyzacyjnej powinien uzyskać akceptację załogi. W konsekwencji wpływ załogi na przebieg prywatyzacji jest nadmiernie duży, a w skrajnych przypadkach załoga prywatyzowanego przedsiębiorstwa, a nie minister Skarbu Państwa, decyduje o wyborze konkretnego inwestora (casus Polmosu Białystok wiosną 2005 r.).

Do tej samej grupy dylematów można zaliczyć wybór między prywatyzacją przedsiębiorstw państwowych a kreowaniem sektora nowych przedsiębiorstw prywatnych jako metodami zmian struktury własnościowej gospodarki. Wybór ten dotyczy oczywiście tylko priorytetu, gdyż obie te metody są względem siebie komplementarne i tak czy inaczej obie muszą być realizowane. Zalety rozwoju „nowego” sektora prywatnego eksponuje zdecydowanie m.in. J. Kornai. Podkreśla on „organiczny” charakter prywatyzacji założycielskiej (czyli powstawania nowych przedsiębiorstw prywatnych), przeciwstawiając go konstruktywistycznemu, sprzecznemu z hayekowskim pojmowaniem gospodarki rynkowej, charakterem „odgórnej” prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.

Natomiast L. Balcerowicz wskazywał, że zastąpienie prywatyzacji sektora państwowego samym tylko stworzeniem możliwie dobrych warunków do powstawania nowych przedsiębiorstw prywatnych (co jako skrajne rozwiązanie postulował J. Kornai) oznaczałoby w rzeczywistości trwałe utrzymywanie dużego, nieefektywnego sektora państwowego. Wynikające stąd straty dla budżetu państwa mogą być tak duże, że ich skutkiem będzie zaostrzenie polityki fiskalnej, co z kolei zahamuje rozwój nowych przedsiębiorstw prywatnych.

Zagrożenia wskazywane przez L. Balcerowicza były jak najbardziej prawdopodobne. Pomimo zorientowania polityki gospodarczej Polski w latach 1990 XX w. raczej na prywatyzację niż na nieskrępowany rozwój nowych przedsiębiorstw, przypadki obciążania budżetu olbrzymimi kosztami nieefektywnego funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych, zwłaszcza wielkich, zdarzały się wielokrotnie. Ursus, Stocznia Gdańska czy PKP są nie jedynymi, ale jaskrawymi przykładami. Burzliwy rozwój nowych przedsiębiorstw prywatnych stanowił jednak istotny czynnik utrwalania wzrostowych trendów w gospodarce. Podnieść trzeba nie tylko ich wysoką rentowność, lecz przede wszystkim wyjątkową determinację w dążeniu do utrzymania się na rynku. W Polsce były to głównie mikroprzedsiębiorstwa działające w sferze usług i obrotu towarowego, ale udział przedsiębiorstw produkcyjnych w tym sektorze wciąż wzrasta.

W Polsce państwo poświęciło więcej uwagi prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych niż takiej czy innej formie wspierania rozwoju nowego sektora prywatnego. Wybór ten, podyktowany w dużym stopniu czynnikami społeczno-politycznymi, nie był chyba właściwy. Można wyobrazić sobie inny model prywatyzacji, w którym zostałyby stworzone rozwiązania systemowe sprzyjające bardziej powstawaniu nowego sektora prywatnego, a mniej uwagi i energii poświęcono by przekształceniom własnościowym istniejących wówczas przedsiębiorstw państwowych.

Trzeba dodać, że uwagi te mają charakter dyskusji ex post. W realiach początków polskiej transformacji lat 1989-1990, kiedy były ustalane zasady polskiej prywatyzacji, rozważany wariant wspierania rozwoju nowego sektora prywatnego „na gruzach” przedsiębiorstw państwowych był zupełnie nierealny. Odwrotnie – tylko dzięki uporowi i determinacji L. Balcerowicza i K. Lisa polska prywatyzacja nie stała się prywatyzacją pozorną, w której większość zasobów państwowych byłaby przejęta przez insiderów.

Jeśli interesuje cię historia ekonomiczna Polski, a szczególnie okres transformacji, mnóstwo interesujących informacji znajdziesz w dwóch książkach: „Transformacja gospodarcza w Polsce” Macieja Bałtowskiego i Macieja Miszewskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2007 – książka dostępna wyłącznie poprzez system www.ibuk.pl) i „Gospodarka socjalistyczna w Polsce” Macieja Bałtowskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2009 – książka normalnie dostępna w księgarni www.ksiegarnia.pwn.pl). Wykorzystanie za zgodą Wydawcy.


Mariusz Ludwiński dla Wydawnictwa Naukowego PWN
Napisz komentarz

Brak komentarzy...