W 2004 r. Komisarz UE ds. rynku wewnętrznego Fritz Bolkestein przedstawił swą  nad wyraz liberalną, jak na ówczesne realia polityczne, a zarazem pierwszą kompleksową regulację dotyczącą wykonywania usług w ramach jednolitego rynku europejskiego. Po wielu dysputach i zażartych dyskusjach 12 grudnia 2006 r. przyjęta została Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotycząca usług na rynku wewnętrznym (powszechnie nazywana Dyrektywą Usługową lub Dyrektywą 123), stanowiąca jednak bardzo złagodzoną i ugrzecznioną wersję pierwotnego projektu.

Zgodnie z postanowieniami samej Dyrektywy, a konkretnie jej art. 44, wszystkie państwa członkowskie mają obowiązek wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, zapewniających skuteczną egzekucję jej norm do 28 grudnia 2009 r. W Polsce materializację tego obowiązku stanowi projekt ustawy o świadczeniu usług na terytorium Polski, przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki. Zważywszy na fakt, iż na dzień pisania niniejszego artykułu projekt ten znajdował się w fazie prac rządowych, a ponadto nie znając zamiarów Parlamentu co do ingerencji w ów projekt, dalsze części artykułu (w szczególności te opisujące nowe prawa i obowiązki przedsiębiorców) opracowane zostały na podstawie tekstu Dyrektywy. Sam stan zaawansowania prac nad ustawą nie napawa optymizmem. W związku z tym, iż na rok 2009 przewidziane jest już tylko jedno, 56. posiedzenie Sejmu RP, aparat legislacyjny, chcąc zdążyć przed upływem tego terminu, musiałby wykazać się niespotykaną dotychczas dynamiką prac.

Nowe rozwiązania

Podstawowym zadaniem, jakie stawia sobie Dyrektywa, jest uproszczenie procedur administracyjnych związanych z podejmowaniem i prowadzeniem działalności usługowej. Nie już możliwe np. wymaganie przez instytucje państwa przyjmującego usługodawcę oryginałów lub poświadczonych kopii dokumentów, potwierdzających uprawnienie pochodzące z kraju macierzystego (wysyłającego) do wykonywania danych usług. Niestety, nadal obowiązywało będzie przedsiębiorców dostarczanie dokumentów w formie tłumaczeń na jeden z języków urzędowych państwa przyjmującego.

Kolejnym ciekawym rozwiązaniem jest instytucja Pojedynczych Punktów Kontaktowych (PPK). Punkty te stanowić mają miejsce, gdzie przedsiębiorca wykonać będzie mógł wszystkie procedury związane z podejmowaniem i prowadzeniem działalności usługowej. Oznacza to, iż w każdym PPK założyć będziemy mogli własną działalność gospodarczą (w każdej przewidzianej przepisami prawa formie), uzyskać wszelkie niezbędne do prowadzenia firmy pozwolenia i koncesje oraz zrealizować pozostałe procedury pozwalające świadczyć usługi m.in. związane z zatrudnianiem pracowników.

Przełomowe jak na polskie realia okazać się mogą postanowienia art. 8, który nakazuje państwom członkowskim organizację procedur administracyjnych tak, aby wszystkie jej etapy (m.in. opisane w akapicie powyżej) zrealizowane mogły być droga elektroniczną.

Co równie istotne, na państwa członkowskie nałożona została zasada tzw. cichego przyzwolenia (ang. silent agrement) przy wydawaniu  decyzji administracyjnych dotyczących podejmowania i świadczenia usług. Stanowi ona, że jeżeli decyzja nie zostanie wydana w terminie i nie zaistnieją żadne inne okoliczności uzasadniające jej niewydanie bądź wydanie nieterminowe, to uznaje się ją za zgodną z intencją wnioskodawcy.

Dyrektywa obliguje ponadto państwa wspólnoty do nie wprowadzania własnych wymagań/procedur, jeżeli nie są one niezbędne i konieczne (szczególnie z uwagi na bezpieczeństwo publiczne) we wszystkich działaniach nakierunkowanych na usługodawców i usługobiorców.

Dyrektyw usługowa obejmuje swoim zasięgiem również i usługobiorców, nakazując państwom członkowskim zapewnienie rozwiązań prawnych i pozaprawnych, pozwalających usługobiorcom otrzymać wszelkie informacje niezbędne do podjęcia racjonalnej decyzji gospodarczej - są to m.in. następujące informacje:

• nazwa usługodawcy, informacje dotyczące jego statusu prawnego i formy prawnej, adres, pod którym prowadzi przedsiębiorstwo oraz informacje szczegółowe, dzięki którym można się z nim szybko skontaktować i bezpośrednio porozumieć, w odpowiednim przypadku, drogą elektroniczną;
• w przypadku, gdy usługodawca jest zarejestrowany w rejestrze przedsiębiorstw lub innym podobnym rejestrze publicznym - nazwa tego rejestru i numer, pod którym usługodawca jest zarejestrowany lub równoważne sposoby identyfikacji w tym rejestrze;
• w przypadku, gdy działalność podlega systemowi zezwoleń - dane szczegółowe dotyczące właściwych organów lub pojedynczego punktu kontaktowego;
• w przypadku, gdy usługodawca prowadzi działalność podlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT - numer identyfikacji podatkowej;
• w przypadku zawodów regulowanych - wszelkie zrzeszenia zawodowe lub podobne instytucje, w których usługodawca jest zarejestrowany, tytuł zawodowy oraz państwo członkowskie, w którym przyznano ten tytuł;
• ewentualne ogólne warunki umów i klauzule umowne stosowane przez usługodawcę;
• informacje dotyczące ewentualnych stosowanych przez usługodawcę klauzul umownych dotyczących prawa właściwego dla umowy lub właściwości sądów;
• informacje dotyczące istnienia ewentualnych gwarancji posprzedażnych, które nie są wymagane ustawowo;
• cena usługi, jeżeli została ona wcześniej ustalona przez usługodawcę dla danego rodzaju usługi;
• główne cechy usługi, jeśli w sposób oczywisty nie wynikają z kontekstu;
• ubezpieczenia i gwarancje, w szczególności dane kontaktowe ubezpieczyciela lub gwaranta, oraz zasięg terytorialny.

Czego brakuje?

Dyrektywę 123 trudno nazwać prawdziwie kompleksową i precyzyjną regulacją sektora usług w UE. Niełatwa droga jej uchwalenia doprowadziła w konsekwencji do ominięcia kilku naprawdę istotnych dla wszystkich przedsiębiorców kwestii.

Przede wszystkim nadal niedoprecyzowane zostało zagadnienie transgranicznego świadczenia usług.  Pojęcie to jak dotąd ukształtowane zostało tylko na podstawie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości WE, które uznać należy za niewystarczające z punktu widzenia pewności prawa. Interpretacja poszczególnych stanów faktycznych, w których znaleźli się i znajdować będą przedsiębiorcy, nadal podlegać będzie kazuistycznym ocenom organów administracji i sądownictwa.

Zgodnie z postanowieniami art. 7 każdemu usługodawcy i usługobiorcy przysługuje prawo do informacji poprzez Pojedyncze Punkty Kontaktowe. Informacja ta dotyczyć powinna takich zagadnień, jak:

• wymogi mające zastosowanie do usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo na terytorium tych państw, w szczególności wymogi dotyczące procedur i formalności, jakich należy dopełnić w celu podjęcia i prowadzenia działalności usługowej;
• dane kontaktowe właściwych organów umożliwiające bezpośredni kontakt z nimi, wraz ze szczegółowymi informacjami na temat organów odpowiedzialnych za kwestie dotyczące prowadzenia działalności usługowej;
• sposoby i warunki dostępu do rejestrów publicznych i baz danych dotyczących usługodawców i usług;
• ogólnie dostępne środki prawne w przypadku sporu między właściwymi organami a usługodawcą lub usługobiorcą lub między usługodawcą a usługobiorcą albo pomiędzy usługodawcami;
• dane kontaktowe stowarzyszeń lub organizacji, innych niż właściwe organy, które mogą udzielić praktycznej pomocy usługodawcom lub usługobiorcom.

Skuteczne zastosowanie tych postanowień pomogłoby uzyskać naprawdę pożyteczne informacje przedsiębiorcom, którzy planują świadczenie usług w wybranym kraju UE. Niestety, artykuł ten nie obliguje, a jedynie zachęca państwa członkowskie do tego, aby w/w informacje udostępniane były również w innych niż urzędowy językach. Możliwy do przewidzenia jest zatem scenariusz, w którym państwo członkowskie, pośpiesznie wykonując postanowienia Dyrektywy, nie znajdzie czasu na tłumaczenie.   

Przy ustalaniu kompetencji Punktów Pojedynczego Kontaktu, Dyrektywa w zasadzie odnosi się tylko do zjawisk związanych z zakładaniem firmy. Punkty te nie zostały natomiast wyposażone w kompetencje pozwalające wykonywać czynności stanowiące sedno dyrektywy - czyli transgraniczne świadczenie usług - mimo, iż w wielu przypadkach zjawisko to stanowi niejako logiczne następstwo założenia firmy. Dlatego przedsiębiorca delegujący pracowników nadal nie otrzyma pomocy przy uzyskaniu poświadczenia formularzy E 101 czy przy nakłanianiu własnego ZUS do zawarcia w jego imieniu porozumienia wyjątkowego.

Ocenimy po wdrożeniu

Niniejszy artykuł nie stanowi formy oceny Dyrektywy Usługowej, próby oszacowania jej „plusów dodatnich” i „plusów ujemnych”. Wszechstronna ocena jej skuteczności możliwa bowiem będzie dopiero, gdy zostanie ona zaimplementowana do systemów prawnych wszystkich członków UE.  Ponad wszelką wątpliwość uznać należy, że  stanowi ona kamień milowy do dalszego rozwoju i integracji jednolitego rynku wewnętrznego.  Skuteczna realizacja jej postanowień, tzn. taka, która oddawałaby ducha przyświecającego jej autorom, powinna usprawnić i ujednolicić proces administracyjny związany ze świadczeniem usług, zapewniając przedsiębiorcom większy komfort prowadzenia firmy, lepszą przewidywalność podejmowanych zagranicznych działań komercyjnych, a także poczucie pewności prawa.  Jeżeli te podstawowe zamiary zostaną spełnione, to nawet jej niedostatki nie powinny stanowić przeszkody dla wzrostu dynamiki gospodarki całej Unii Europejskiej.

/ Rafał Kruczkowski, Enterprise Europe Network